Il trasporto in ambulanza alla Cgue: tra esenzione e regime alleggerito

Il caso. Un Comune della Germania ha deciso di aggiudicare l'appalto dei servizi di soccorso per una durata di cinque anni. L'oggetto dell'appalto era costituito, in particolare, dall'utilizzo di veicoli di soccorso municipali, da un lato, per gli interventi di emergenza, con il compito principale di prestare assistenza a pazienti che necessitano di cure urgenti mediante soccorritori qualificati coadiuvati da un soccorritore sanitario e, dall'altro, per il trasporto in ambulanza, con il compito principale di prestare assistenza e cure a pazienti mediante un soccorritore sanitario coadiuvato da un aiuto soccorritore.

Il Comune ha proceduto mediante inviti ad associazioni di pubblica utilità, riconosciute come tali in base al diritto tedesco, senza però pubblicare il bando di gara nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Talune associazioni non invitate hanno contestato al Comune tale modalità di aggiudicazione dell'appalto, ritenendo che fosse necessario aggiudicare il servizio all'esito di una procedura di gara conforme al diritto dell'Unione.

Inoltre, le ricorrenti hanno contestato la natura di “organizzazione senza scopo di lucro” dei soggetti inviatati. Il Comune, infatti, ha ricavato tale qualificazione dal fatto che i soggetti invitati sono riconosciuti dal diritto nazionale come associazioni di pubblica utilità. Invece, le condizioni alle quali il diritto dell'Unione subordinerebbe la qualifica di «organizzazione senza scopo di lucro» sarebbero più rigorose alla luce delle sentenze dell'11 dicembre 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C 113/13, EU:C:2014:2440), nonché del 28 gennaio 2016, CASTA e a. (C 50/14, EU:C:2016:56).

Il Giudice nazionale ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, sotto due distinti profili: individuazione dell'ambito di applicazione dell'eccezione di cui all'art. 10, lett. h), della Direttiva 2014/24/UE; possibilità di qualificare come “organismi senza scopo di lucro” le associazioni riconosciute dal diritto nazionale come organizzazioni di difesa e di protezione civile.

La soluzione della Corte di Giustizia. La Cgue ha dapprima richiamato il quadro normativo eurounitario di riferimento, ed in particolare i Considerando nn. 28, 117 e 118 e l'art. 10, lett. h), della Direttiva 2014/24, rilevando che:

- in generale, i servizi consistenti esclusivamente nel trasporto dei pazienti in ambulanza non sono esclusi dall'applicazione della Direttiva n. 2014/24, ma sono soggetti al regime speciale previsto per i servizi sociali e altri servizi specifici (“regime alleggerito”), se superiori alla soglia di € 750.000;

- la Direttiva n. 2014/24 non si applica a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla stessa Direttiva. La loro esclusione, tuttavia, non dovrebbe essere estesa oltre lo stretto necessario.

La Cgue, dunque, individua due diverse aree, alle quali corrispondono distinti regimi giuridici applicabili:

(i) area di “esenzione”, con possibilità di procedere ad affidamenti senza gara;

(ii) regime “alleggerito”, con applicazione del regime per i servizi sociali se di valore superiore ad € 750.000.

Nell'area “di esenzione”, osserva la Cgue, rientrano sia l'assistenza ai pazienti in situazioni di emergenza in un veicolo di soccorso da parte di un paramedico/soccorritore sanitario che il trasporto in ambulanza qualificato (quest'ultimo comprende, oltre al servizio di trasporto, l'assistenza da parte di un soccorritore sanitario coadiuvato da un aiuto soccorritore).

L'art. 10, lett. h), della Direttiva n. 2014/24 menziona tre distinte tipologie di attività “esenti”: difesa civile, protezione civile e prevenzione contro i pericoli.

L'assistenza in veicolo di soccorso non rientra nelle categorie “difesa civile” e “protezione civile”, ma può essere fatto rientrare nella “prevenzione contro i pericoli”, atteso che essa riguarda non solo rischi collettivi, ma anche rischi individuali.

Per rientrare nell'esenzione, poi deve sussistere la duplice condizione che tali servizi corrispondano ai codici CPV menzionati in tale disposizione e che siano forniti da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.

Secondo la Cgue, non vi è alcun dubbio che l'assistenza di pazienti in situazione di emergenza - la quale, per di più, viene fornita in un veicolo di soccorso da un paramedico/soccorritore sanitario - rientri nel codice CPV 75252000-7 (servizi di salvataggio) menzionato dall'art. 10, lett. h).

Quanto al trasporto in ambulanza qualificato, esso può rientrare nell'ambito del medesimo codice o del codice CPV 85143000-3 (servizi di ambulanza), soltanto a condizione che detto trasporto sia effettivamente assicurato da personale debitamente formato in materia di pronto soccorso e, dall'altro, esso riguardi un paziente per il quale esiste un rischio di peggioramento dello stato di salute durante detto trasporto. Solo in tal modo, quindi, si verifica una situazione di “emergenza” che giustifica l'eccezione e la possibilità di non applicare le norme speciali sugli affidamenti di contratti pubblici.

In merito al secondo presupposto soggettivo dell'esenzione, la Cgue ribadisce che costituiscono «organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro», ai sensi dell'articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24, le organizzazioni e le associazioni che hanno l'obiettivo di svolgere funzioni sociali, che non hanno finalità commerciali, e che reinvestono eventuali utili al fine di raggiungere l'obiettivo dell'organizzazione o dell'associazione.

Si segnala la sentenza anche per aver specificato che le organizzazioni e le associazioni senza scopo di lucro di cui al considerando 28 della direttiva 2014/24 non devono soddisfare anche le condizioni di cui all'articolo 77, paragrafo 2, della stessa Direttiva. Infatti, non vi è equivalenza tra, da un lato, tali organizzazioni e associazioni di cui al detto considerando 28 e, dall'altro, le «organizzazioni basate sull'azionariato dei dipendenti o sulla loro partecipazione attiva al governo societario», nonché le «organizzazioni esistenti quali le cooperative», indicate al Considerando 118. Di conseguenza, non può neppure esservi equivalenza tra l'articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24, che esclude talune attività dalle organizzazioni e dalle associazioni senza scopo di lucro dall'ambito di applicazione di tale direttiva, e l'articolo 77 della medesima direttiva, che subordina talune attività delle organizzazioni basate sull'azionariato dei dipendenti o sulla loro partecipazione attiva al governo societario e delle organizzazioni esistenti, quali le cooperative, al regime alleggerito previsto agli articoli da 74 a 77 della direttiva 2014/24.