Il conduttore vittima di estorsione o usura e le moratorie dell'art. 20 della legge n. 44/1999

L'art.20 della l. n.44/1999 non consente alcuna sospensione del pagamento dei canoni di locazione, né preclude l'adozione dei provvedimenti di rilascio attinenti al merito della controversia locativa.

Dinanzi al Tribunale di Trani, il conduttore, convenuto nel giudizio di sfratto per morosità dal custode giudiziario dei beni del locatore esecutato, non contestava l'inadempimento ma invocava il beneficio della “sospensione dei pagamenti” ex art.20 della l. n.44/1999.

Il Tribunale riteneva che la norma non consentiva di sospendere il pagamento dei canoni di locazione né precludeva l'adozione del provvedimento di rilascio applicandosi la moratoria alle sole azioni esecutive e non di cognizione.

In ogni caso, precisava il tribunale, il termine di proroga di 300 giorni era decorso al momento della decisione.

La pronuncia del Tribunale di Trani offre lo spunto per la disamina della l. n. 44/1999, recante “Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura” e, in particolare, per un approfondimento delle ricadute della stessa sui giudizi di cognizione.

La legge ha introdotto diverse statuizioni per avvantaggiare i soggetti danneggiati da attività usurarie o estorsive. In particolare l'art. 1 prevede che a favore dei predetti possa essere “elargita una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito” per gli eventi dannosi verificatisi nel territorio dello Stato successivamente al 1° gennaio 1990.

I beneficiari della disposizione sono, in primo luogo, gli “esercenti un'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione” lesi da richieste estorsive, intimidazione o ritorsione per non aver aderito a tali richieste e che pertanto abbiano subìto “un danno a beni mobili o immobili, ovvero lesioni personali, ovvero un danno sotto forma di mancato guadagno inerente all'attività esercitata”.

Circa la concessione del beneficio, a costoro vengono equiparati gli appartenenti ad associazioni od organizzazioni a tutela delle vittime di attività estorsive che siano stati danneggiati dal reato, i parenti della vittima che abbia perso la vita a causa del reato, nonché gli altri soggetti che, in conseguenza di tali delitti abbiano subito lesioni personali, ovvero un danno a beni mobili o immobili di loro proprietà, o sui quali vantano un diritto reale di godimento.

L'art.20, commi 1-4, della l. n.44/1999 stabilisce ulteriori benefici cui possono accedere i soggetti che abbiano richiesto o nel cui interesse sia stata richiesta l'elargizione prevista dagli artt. 3, 5, 6 e 8 , ovvero coloro che abbiano richiesto la concessione del mutuo senza interesse di cui all'art. 14, comma 2, della l. 7 marzo 1996, n.108, nonché coloro che abbiano chiesto l'elargizione prevista dall'art.1 della l. 20 ottobre 1990, n.302.

In favore di tali soggetti, in virtù della disposizione normativa:

• I termini per adempimenti amministrativi e per il pagamento dei ratei dei mutui bancari e ipotecari (nonché di ogni altro atto avente efficacia esecutiva) , scadenti entro un anno dalla data dell'evento lesivo, possono essere prorogati dalle rispettive scadenze per la durata di trecento giorni (comma 1);
• I termini per gli adempimenti fiscali che scadono entro un anno dalla data dell'evento lesivo possono essere prorogati dalle rispettive scadenze per la durata di anni tre (comma 2);
• I termini di prescrizione e quelli perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti decadenze da qualsiasi diritto che sono scaduti o che scadono entro un anno dall'evento lesivo possono essere sospesi per la durata di trecento giorni dalle rispettive scadenze (comma 3);
• I termini dei processi esecutivi mobiliari ed immobiliari, ivi comprese le vendite e le assegnazioni forzate l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili possono essere sospesi per la durata di trecento giorni dalle singole scadenze (comma 4).

Ai fini dell'ottenimento del beneficio sospensivo è necessario in primo luogo che il termine (da sospendere o prorogare) ricada entro un anno dall'evento lesivo; che il soggetto beneficiario abbia presentato la domanda di elargizione nei modi indicati dall'art. 13 della legge citata; che vi sia stato il parere favorevole del P.M. competente per le indagini sull'estorsione (piuttosto che del prefetto competente per territorio, sentito il presidente del tribunale come recitava il testo previgente alla modifica introdotta dalla l.27 gennaio 2012, n. 3).

Laddove sopraggiunga sentenza penale irrevocabile, o sentenza esecutiva, che accerti l'inesistenza dei presupposti per l'applicazione dei benefici, gli effetti previsti torneranno ad essere nuovamente regolati dalle norme ordinarie.

La giurisprudenza è più volte intervenuta al fine di precisare i confini applicativi della disciplina sulle moratorie in favore delle vittime dei fatti di usura e di estorsione. La pronuncia in esame rispecchia, di fatto, lo stato dell'arte sull'argomento. In particolare, per un verso, recepisce l'orientamento ormai pacifico in ordine alla efficacia della moratoria sui soli termini relativi ai processi esecutivi (mobiliari ed immobiliari) e la insensibilità alle vicende penali del giudizio civile di cognizione ove il titolo esecutivo si forma; per l'altro, riflette l'incertezza interpretativa, ancora individuabile anche nelle pronunce della Suprema Corte, in ordine alla portata della sospensione dei termini sostanziali e processuali di cui al comma 3 dell'art. 20 citato.

L'art. 20 della l. n. 44 citato, al comma 1, prevede una proroga dei termini di scadenza, ricadenti entro un anno dalla data dell'evento lesivo, per il pagamento (non già di qualsiasi debito) ma dei ratei dei mutui bancari e ipotecari (comma 1). Il comma 3 è quello che presenta maggiori problemi interpretativi attesa la dizione generica.

In entrambi i casi la proroga decorre dalle rispettive scadenze e per la durata di trecento giorni e non dalla richiesta del privato né dalla data del parere prefettizio (Cass. civ., sez.I, 28 maggio 2012, n. 8432,eCass. civ., sez. III, 24 gennaio 2007, n. 1496).

Mentre è pacifico che la proroga di cui al comma 1 sia riferita solo ai termini di pagamento dei mutui bancari e ipotecari e di ogni altro atto avente efficacia esecutiva e che per il suo carattere eccezionale non sia estendibile analogicamente , sul comma 3 la giurisprudenza non ha raggiunto posizioni uniformi discutendosi se la detta moratoria, ricorrendo gli altri presupposti (termine scaduto o che scada entro un anno dall'evento lesivo) abbia una applicazione generalizzata a tutti i contratti o solo a quelli coinvolti, direttamente o indirettamente, nella vicenda estorsiva.

Il Tribunale di Trani mostra di aderire ad una interpretazione restrittiva della norma accennando al fatto che la stessa non consentirebbe “alcuna sospensione del pagamento dei canoni di locazione” ma sembra piuttosto che un approfondimento della questione non sia stato operato dal giudicante prevalendo l'assorbente rilievo per cui, in ogni caso, erano ampiamente decorsi anche i termini della proroga, sicchè l'inadempimento era conclamato.

Tuttavia, la questione della sospensione dei termini sostanziali di cui alla l. n.44/1999, art.20, comma 4, appare di grande rilievo, specie nei contenziosi contrattuali come quello locatizio, giacchè la sospensione del termine per l'adempimento di fatto incide sulle sorti della controversia risolutiva e soprattutto, nella fase sommaria dei giudizi di sfratto, sulla stessa persistenza della morosità quale presupposto per ordinare in via provvisoria ed immediata (ex art.665 c.p.c.), ma con effetti devastanti, lo stesso rilascio dell'immobile locato.

Secondo alcuni, la proroga di trecento giorni dei termini previsti da detta disposizione produce un effetto riconducibile alla fattispecie di cui all'art.1185, comma 1. c.c. (“se per l'adempimento è fissato un termine, il creditore non può esigere la prestazione prima della scadenza, salvo che il termine sia stabilito esclusivamente a suo favore”) e, sotto il profilo processuale costituisce una eccezione di merito soggetta al regime preclusivo del giudicato. Cass. civ., sez.I, 12 dicembre 2012, n.22756 ha ritenuto, che la moratoria di cui al comma 3 riguarda più generalmente anche i termini di pagamento dei debiti pecuniari di natura civilistica prevista, quindi, non solo per i ratei dei mutui bancari e ipotecari espressamente considerati dall'art. 20, comma 1.

A tale conclusione peraltro induce il tenore testuale del citato comma 3 che fa generico riferimento alla sospensione dei termini “sostanziali e processuali” senza limitare la previsione a specifiche fattispecie negoziali (come invece al precedente comma 1).

Nella pronuncia richiamata - Cass. civ., sez.I, 12 dicembre 2012, n. 22756 - la Suprema Corte sembra avere aperto ad una applicazione della sospensione anche a fattispecie diverse dei mutui bancari e ipotecari (art. 20, comma 1) o degli adempimenti fiscali (art. 20, comma 2) sottolineando tuttavia la necessità di una “verifica di nesso eziologico tra la difficoltà solutoria e la genesi criminale del debito”. Ha sottolineato la Corte come l'art. 20 predetto nei citati commi da 1 a 4 mira ad offrire tutela alla vittima del reato di usura e di altri ad esso assimilati, intendendo bilanciare l'interesse del creditore all'adempimento con l'apprestamento delle condizioni di una “eccezionale verifica di nesso eziologico tra la difficoltà solutoria e la genesi criminale del debito, così da assicurare agevolazioni e provvidenze alle vittime”.

La Corte ha evidenziato, in sostanza, che con il blocco per 300 giorni dei termini sostanziali di scadenza da un lato e di quelli processuali d'altro, lo Stato aggiunge una tutela pubblicistica ulteriore alla mera elargizione economica verso le vittime, introducendo una “alterazione nelle ordinarie relazioni civili, intermediate anche con il processo… in un quadro di prevalenza dell'interesse pubblico alla protezione di ogni situazione debitoria, d'impresa o meno” incisa dai reati di tipologia estorsiva o di usura.

Proprio in ragione della conferita prevalenza dell'interesse pubblico la Corte ha ritenuto che “la sopportazione a valle di tali misure da parte dei creditori” deve essere circoscritta ad ipotesi tassative. E, quindi, al comma 1 dell'art. 20 si individuano quali ipotesi specifiche per l'applicazione della sospensione gli adempimenti amministrativi e il pagamento dei ratei dei mutui bancari e ipotecari e , al comma 2 gli adempimenti fiscali.

Al comma 3, non vengono individuate specifiche tipologie contrattuali quali destinatarie della moratoria e, ritiene la Suprema Corte, la natura eccezionale della norma non può che far ritenere la necessità per il Giudice di “selezionare la portata causale dei vari debiti” cosicchè, ferme restando le altre condizioni, si potrà applicare e riconoscere la sospensione di cui al citato art. 20 con riguardo ai singoli crediti che abbiano un collegamento con la fattispecie estorsiva.

In ogni caso, per i crediti, attinti dal rapporto con un reato, ricorrendo gli estremi per sussumere la relativa fattispecie nei commi 1, 2 o 3 dell'art. 20 citato, occorre una specifica disamina relativa al limite temporale dei trecento giorni (o tre anni per gli adempimenti fiscali) in rapporto alle rispettive epoche di scadenza, incidendo la citata sospensione ad essi applicabile sulla scadenza delle obbligazioni e dunque attenendo al profilo di inesigibilità dei crediti stessi.

E' stato precisato che anche la predetta preclusione costituisce oggetto di eccezione da opporre tempestivamente nei gradi di merito.

L'ottenimento della sospensione, infatti, pur nei limiti in cui riguardi i termini scaduti o scadenti nell'anno successivo alla data dell'evento lesivo, diviene un fatto temporaneamente incompatibile con la scadenza nominale di tali termini, che va però eccepito dalla vittima dell'evento, allegando e provando la sussistenza dei presupposti, ivi compresi gli atti amministrativi puntualmente elencati al comma 7 del cit. art., rivisto dalla l. n.3/2012.

Tra i presupposti per la operatività della sospensione va annoverata la “tempestiva richiesta della elargizione economica” di cui all'art.13.

La Cass. civ., sez.III, 24 gennaio 2007, n. 1496, ha chiarito che l'art. 13 della legge, nei commi 3 e 4, prevede due termini di decorrenza diversi, secondo che l'evento lesivo sia emerso a seguito di denuncia o di indagini preliminari ovvero non lo sia stato. Il primo è di centoventi giorni dalla data della denuncia o della notizia che nelle indagini preliminari si è verificata quella emersione, il secondo di un anno dalla iniziale richiesta estorsiva o dalla prima minaccia o violenza subita. Secondo la giurisprudenza di legittimità, dunque, è evidente che “l'art. 20, commi 1, 2 e 3, là dove fanno riferimento alla richiesta alludono ad una richiesta effettuata tempestivamente, cioè nel rispetto dei suddetti termini, posto che l'art. 13, commi 3 e 4, sanzionano il mancato rispetto dei termini con la decadenza”.

In virtù della clausola estensiva dell'art. 20, comma 6, della l. n. 44/1999, tale presupposto (tempestiva presentazione della richiesta di beneficio economico) si applica altresì a coloro i quali abbiano richiesto la concessione del mutuo senza interesse di cui all'articolo 14, comma 2, della l. 7 marzo 1996, n. 108, nonché a coloro che abbiano richiesto l'elargizione prevista dall'art. 1 della l. 20 ottobre 1990, n. 302 (art. 20, comma 6).

Una declinazione particolare della moratoria sui termini , concessa dalla legge a tutela delle vittime dell'usura, si rinviene nelle controversie locatizie e, precisamente, con riferimento al c.d. termine di grazia.

La questione assume particolare rilievo dovendosi considerare la particolare natura di detto termine, quale rimedio speciale all'inadempimento del conduttore di una abitazione, che l'art. 55 della l. n.392/1978 (legge c.d. sull'equo canone) ammette per ben quattro volte in un quadriennio. Il termine di adempimento è prorogato dal giudice, che stabilisce il debito e gli accessori, ma ha effetti sananti ope legis.

La sanatoria opera anche nel giudizio ordinario di risoluzione, per la sua finalità sociale di soccorrere una parte debole in provvisorie difficoltà economiche (Corte Cost., 23 dicembre 1993, n. 461, e 21 gennaio 1993, n. 3).

Il termine di pagamento previsto nella sanatoria ha natura sostanziale, poiché elide l'effetto proprio dell'inadempimento esistente (Cass. civ., sez.III, 16 maggio 2008, n. 12424) rientrando quindi nel novero dell'art.20, comma 3, della l. n.44/1999, con la conseguenza che lo stesso può essere sospeso ai sensi di quanto previsto dal comma 7 .

Tale indicazione proviene anche dalla Corte costituzionale che, nella sentenza n.192/2014 (G.U. del 9 luglio 2014), decidendo sulla questione di legittimità costituzionale dell'art.20, comma 7, della l. n.44/1999, sollevata dal Tribunale di Roma con ordinanza dell'11 gennaio 2013, ha ribadito l'applicabilità dell'art. 20 citato. Infatti, costituendo questo tipo di sanatoria una eccezione al principio generale stabilito dall'art.1453, ultimo comma, c.c. (secondo cui dalla data della domanda di risoluzione l'inadempiente non può più adempiere la propria obbligazione) ed avendo il termine concesso natura perentoria , tra i termini sospendibili per trecento giorni rientra anche il c.d. termine di grazia “la cui concessione resta ferma, sia nel suo contenuto, sia negli effetti che si determineranno alla scadenza”.

Quanto invece alla sospensione “in favore delle vittime di richieste estorsive o di usura” riguardante l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili e dei termini relativi a processi esecutivi mobiliari ed immobiliari (art. 20, comma 4), il giudice dei Trani ha correttamente rilevato la inapplicabilità al giudizio di cognizione. Come la Suprema Corte ha sottolineato - sia pure con riferimento alla fase prefallimentare ritenuta avente valore di giudizio di cognizione – il testo della disposizione normativa, che riferisce la sospensione ai “termini relativi a processi esecutivi mobiliari ed immobiliari, ivi comprese le vendite e le assegnazioni forzate” (oltre che alla “esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili”, chiaramente eccedente la materia concorsuale), sembra scritto avendo presenti le esecuzioni individuali.

La disposizione non si applica, quindi, ai giudizi di cognizione e, analogamente, alle procedure prefallimentari, perché entrambe anno natura cognitiva e non esecutiva e, prima della dichiarazione di fallimento, non può dirsi iniziata l'esecuzione collettiva, alla stessa maniera che, prima del pignoramento, non è iniziata l'esecuzione individuale (Cass. civ., sez. I, 28 maggio 2012, n. 8432, e analogamente Cass. civ., sez.I, 19 aprile 2016, n. 7740).

Del resto, la giurisprudenza ha da tempo precisato anche che detta sospensione opera “esclusivamente riguardo all'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili e ai termini che cadenzano lo sviluppo dei processi esecutivi mobiliari ed immobiliari, senza incidere sulla complessiva procedura espropriativa immobiliare né sull'efficacia dei singoli atti già legittimamente emessi” (Cass.civ., sez.III, 15 aprile 2015, n. 7656).

La Corte di Cassazione ha altresì confermato il carattere eccezionale dell'art. 20 e il divieto di prorogare i termini da esso previsti, in quanto la norma intrinsecamente già “deroga alla normativa sulla decorrenza dei termini legali relativi alle procedure espropriative ed, in definitiva, all'attuazione dell'art. 2740 c.c.” (Cass.civ., sez.I, 4 giugno 2012, n. 8940).

La pronuncia in commento riproduce il disorientamento degli operatori del diritto e dell'interprete dinanzi a un testo per certi versi impreciso e a un complessivo tessuto normativo che qualcuno non ha esitato a definire “ibrido” in conseguenza delle attribuzioni conferite al pubblico ministero, deputato ad emettere un provvedimento sulla sospensione e sulla proroga dei termini relativi a contenziosi e giudizi di natura prettamente civilistica. Attribuzioni che da ultimo hanno tuttavia ricevuto anche l'avallo delle Sezioni Unite - Cass. civ., sez. un., 24 gennaio 2017, n. 21854 - che, ponendo fine ai consistenti ondeggiamenti della giurisprudenza, sulla qualificazione del provvedimento del Pubblico Ministero e sulla sua vincolatività hanno ribadito la non sindacabilità da parte del giudice civile della valutazione con cui la Procura abbia ritenuto sussistente il presupposto della provvidenza sospensiva.

Rimane, tuttavia, condivisa l'opinione che l'intera normativa sulle moratorie ex art.20 della l. n.44/1999 mira fondamentalmente a consentire che, nel lasso di tempo necessario per avviare e concludere il procedimento amministrativo teso all'erogazione di provvidenze ed elargizioni, i potenziali beneficiari di queste ultime possano evitare di vedere mutare in peius le proprie condizioni economiche, a seguito del maturarsi di prescrizioni, decadenze, nonché a seguito di atti di messa in mora ovvero di esecuzione forzata, tali da determinare effetti irreversibili sul proprio patrimonio.

Villani, Fondo di solidarietà per le vittime di richieste estorsive ed usura, in www.diritto.it.