I (nuovi) Indirizzi del MEF e della Corte dei Conti sulla razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche

Ai sensi dell'art. 20 commi 1 e 2 del d.lgs. n. 175/2016 (TUSP) le pubbliche amministrazioni sono state chiamate - entro il 31 dicembre 2018 - alla revisione periodica delle partecipazioni detenute al 31 dicembre 2017 predisponendo, al ricorrere dei presupposti previsti dalla legge, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione.

Per facilitare lo svolgimento di detta attività, sul finire del 2018, sono state predisposte delle Linee Guida della Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sull'attuazione del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica del Ministero dell'Economia e Finanze (condivise con la Corte dei conti) per la redazione del provvedimento da adottare ai sensi dell'art. 20 del TUSP.

La conclusione di detto adempimento si sostanzia – in ottemperanza dell'art. 20, comma 4, del TUSP - nell'approvazione, entro il 31 dicembre 2019, di una relazione sull'attuazione delle misure previste nel piano di razionalizzazione adottato nel 2018.

L'obbligo di procedere alla revisione annuale delle partecipazioni societarie detenute al 31 dicembre 2018 impone, altresì, alle pubbliche amministrazioni di adottare entro il 31 dicembre 2019 un piano di riassetto, corredato da apposita relazione tecnica.

Alla luce dell'attività svolta dalla competente Struttura di monitoraggio del MEF e dei quesiti e delle osservazioni formulate dalle amministrazioni che hanno proceduto alla revisione periodica delle partecipazioni nel 2018, sono stati predisposti nuovi indirizzi per la redazione del provvedimento da adottare ai sensi dell'art. 20 del TUSP. L'impianto del documento permane lo stesso delle Linee Guida del 2018 ma contiene ulteriori precisazioni per dare risposta ai diversi profili critici sollevati dagli enti coinvolti.

Nel medesimo documento vengono, inoltre, chiarite le modalità per la redazione della relazione sull'attuazione delle misure di razionalizzazione previste nel piano dell'anno precedente.

Il TUSP ha invitato le amministrazioni a ridurre le partecipazioni pubbliche che detengono. Infatti, il già richiamato art. 20 del d.lgs. n. 175/2016, impone – disciplinando la procedura di razionalizzazione periodica delle partecipazioni - un adempimento cui le amministrazioni sono soggette annualmente. In particolare, in base al disposto del comma 1, le PPAA sono chiamate a predisporre un'analisi relativa all'assetto complessivo delle società in cui detengono – al 31 dicembre dell'anno precedente- partecipazioni, dirette o indirette e, ove ne ricorrano i presupposti, un piano volto alla loro razionalizzazione, fusione o soppressione (anche mediante messa in liquidazione o cessione).

Il comma 2 della medesima norma fissa i criteri per definire le partecipazioni che divengono oggetto di razionalizzazione, le modalità da seguire per attuare i relativi piani annuali e tempi di attuazione. Il legislatore del Testo unico chiarisce i (sette) casi in cui le partecipazioni devono essere considerate non necessarie e, dunque, superflue.

Più nel dettaglio, le partecipazioni non possono essere detenute:

1) se non rientrano in alcuna delle finalità di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 175/2016;

2) se le società risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;

3) in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;

4) in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;

5) in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;

6) se è necessario il contenimento dei costi di funzionamento;

7) se è necessario procedere all'aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all'art. 4 TUSP.

Il provvedimento di analisi della situazione delle società partecipate, e gli eventuali piani di razionalizzazione devono essere adottati entro il 31 dicembre di ogni anno e devono essere trasmessi sia alla Struttura di monitoraggio del Tesoro, sia alla Corte dei Conti. Inoltre, le amministrazioni che predispongono piani di razionalizzazione hanno l'obbligo di approvare, entro la fine dell'anno successivo, una relazione specifica sulla loro attuazione e sui risultati ottenuti da trasmettere sempre al MEF e alla Corte dei conti.

I richiamati adempimenti volti alla razionalizzazione periodica delle partecipazioni previsti dal predetto art. 20 del D.Lgs. n. 175/2016, si integrano con quelli di cui all'art. 17 del D.L. n. 90/2014 per la rilevazione annuale delle “partecipazioni e dei rappresentanti” condotta dal Dipartimento del Tesoro e condivisa con la Corte dei conti, in un'ottica di ricognizione degli enti pubblici e di quelli in cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Infatti, le amministrazioni coinvolte - attraverso il medesimo l'applicativo del Portale Tesoro - dovranno fornire sia i dati relativi alla razionalizzazione periodica, sia quelli richiesti ai fini del censimento annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti nominati negli organi di governo delle società ed enti.

Dunque, in continuità con le indicazioni fornite dalle Linee Guida del 2018, dovranno essere comunicati i dati relativi: a) alle partecipazioni dirette detenute in società ed enti; b) alle partecipazioni indirette di primo livello detenute in società per il tramite di società o di organismi. (Non sono considerati “organismi tramite” i soggetti che rientrano nel perimetro soggettivo del TUSP).

Le informazioni da comunicare per le società e agli enti censiti, come già avvenuto nelle passate rilevazioni annuali, sono relative all'anagrafica e al bilancio, ai servizi svolti in favore dell'amministrazione e ai flussi finanziari derivanti dal rapporto di partecipazione. Si dovranno, inoltre, trasmettere i dati riguardanti rappresentanti nominati dalle amministrazioni in organi di governo di società e di enti (partecipati e non).

In analogia a quanto disposto nelle Linee Guida predisposte dal MEF e dalla Corte dei Conti anche gli ultimi indirizzi si preoccupano di ripercorrere l'ambito oggettivo e soggettivo di applicazione del TUSP. In particolare, in virtù del combinato disposto dell'art. 20 e dell'art. 2 lett. a) del D.Lgs. n. 175/2016 sono soggette agli adempimenti di razionalizzazione periodica delle partecipazioni le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fine istituiti, gli enti pubblici economici e le autorità di sistema portuale.

In tema di soggetti chiamati ad attuare l'art. 20 TUSP si chiarisce in maniera puntuale “che i consorzi tra le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del menzionato D.Lgs. n. 165/2001, che non rivestono forma societaria, rientrano nel perimetro soggettivo del TUSP e, pertanto, sono tenuti ad adottare i piani di razionalizzazione periodica delle partecipazioni da essi detenute. Le partecipazioni delle Amministrazioni in detti consorzi non sono oggetto di razionalizzazione”. Quanto, invece al perimetro oggettivo della razionalizzazione periodica delle partecipazioni si ribadisce, che le disposizioni del Testo Unico si applicano alle partecipazioni detenute dalle amministrazioni in società a totale o parziale partecipazione pubblica, sia diretta che indiretta. Come facilmente intuibile, le partecipazioni si qualificano come dirette nei casi in cui l'amministrazione può vantare la qualità di socio ovvero detiene strumenti finanziari ai quali sono connessi diritti amministrativi nella società.

Al contrario, la partecipazione è indiretta quando la PA la detiene per il tramite di società o altri organismi soggetti al controllo solitario (da parte di una singola amministrazione) ovvero congiunto (da parte di più amministrazioni congiuntamente). In quest'ultimo caso, le amministrazioni che controllano la “società tramite” sono invitate a individuare modalità di coordinamento per determinare una linea di indirizzo univoca sulle misure di razionalizzazione da adottare e rendere nota agli organi societari. Tuttavia – prosegue il documento- nella nozione di “organismo tramite” non rientrano gli enti sopra menzionati ai quali si applica il T.U., tra cui i consorzi di cui all'art. 31 TUEL e le aziende speciali di cui all'art. 114 TUEL che, dunque, sono chiamate ad adottare un autonomo provvedimento di razionalizzazione periodica delle partecipazioni detenute.

Dopo le precisazioni di carattere generale gli Indirizzi della Struttura di monitoraggio forniscono chiarimenti di natura tematica.

In primo luogo, vengono fornite indicazioni anche su profili economici che rilevano ai sensi dell'art. 20 comma 2 lett. d) del T.U, il quale stabilisce che le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad adottare misure di razionalizzazione con riguardo alle società che, nel triennio precedente, hanno conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro. L'individuazione di detto limite deve avvenire “guardando” al bilancio individuale di ciascuna società partecipata con specifico riferimento all'area ordinaria della gestione aziendale.

Tuttavia, gli Indirizzi del MEF prevedono, come già avvenuto per il 2018, la riduzione della soglia di fatturato a cinquecentomila euro per i piani di razionalizzazioni predisposti entro il 31 dicembre 2019 (art. 26, comma 12-quinquies TUSP).

In secondo luogo, anche per ovviare ai problemi operativi emersi in sede di prima applicazione della normativa in tema di razionalizzazione delle partecipazioni, viene chiarita nuovamente la nozione di società a controllo congiunto. Quest'ultima viene ricostruita sulla scorta del combinato disposto delle lettere b) e m) del comma 1 dell'art. 2 del Testo Unico e dell'Orientamento del MEF in materia pubblicato il 15 febbraio 2018 sul sito istituzionale del Dipartimento del Tesoro.

In particolare, il controllo è solitario quando il socio: 1) dispone della maggioranza assoluta dei voti in assemblea ordinaria; 2) dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; 3) esercita il controllo grazie a vincoli contrattuali con la società.

Invece, il controllo congiunto si concretizza nei seguenti casi: 1) una pluralità di soci esercita il controllo per effetto di norme di legge, di norme statutarie o di patti parasociali; 2) una pluralità di soci dispone della maggioranza assoluta dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria ed esercita il controllo, anche tramite comportamenti concludenti; 3) una pluralità di soci dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria, anche tramite comportamenti concludenti; 4) una pluralità di soci esercita il controllo grazie a vincoli contrattuali con la società.

In aggiunta alle predette indicazioni già fornite nelle Linee Guida del 2018, la Struttura di Monitoraggio del MEF afferma che “si considerano a controllo pubblico anche le società in house soggette al controllo analogo e al controllo analogo congiunto, nonché le società a totale partecipazione pubblica”.

Tra le ulteriori novità contenute nei nuovi Indirizzi predisposti dal MEF si segnalano, altresì, le precisazioni relative all'art. 24 D.Lgs. n. 175/2016. Quest'ultima norma dispone una revisione straordinaria delle partecipazioni detenute (in via diretta o indiretta) dalle amministrazioni pubbliche attraverso un piano di ricognizione e l'alienazione entro un anno dall'approvazione dell'atto ricognitivo.

L'art. 1, comma 723, L. 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di Bilancio per il 2019) ha inserito al suddetto art. 24 il comma 5-bis, il quale sospende - per le società partecipate che hanno prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione - l'efficacia, sino al 31 dicembre 2021, dei commi 4 e 5 relativi, rispettivamente, all'obbligo di alienazione entro un anno dalla ricognizione straordinaria e alla sanzione per la mancata alienazione nei termini.

A tal proposito il documento in analisi afferma che “nella predisposizione dei piani di razionalizzazione per le partecipazioni pubbliche detenute alla data del 31 dicembre 2018, gli enti pubblici soci devono tener conto che la norma di deroga trova applicazione con riferimento alle sole partecipazioni detenute nelle società che abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio 2013-2015”.

Sulla scorta di detta sospensione dell'efficacia di parte dell'art. 24 del D.Lgs. n. 175/2016, le pubbliche amministrazioni che avrebbero dovuto alienare le partecipazioni entro il 30 settembre 2018 e non abbiano ancora concluso la procedura di alienazione ovvero nel caso in cui la stessa abbia avuto esito negativo - dal 1° gennaio 2019 e fino al 31 dicembre 2021- sono autorizzate a non procedere all'alienazione, senza incorrere nella “sanzione” del comma 5 dell'articolo 24. Allo stesso modo, le PPAA che detengono partecipazioni che dovrebbero essere alienate non vi potranno procedere fino al 31 dicembre 2021.

Ciò posto, gli orientamenti del MEF precisano che nonostante l'autorizzazione legislativamente prevista rimane “ferma la possibilità per l'amministrazione di procedere ugualmente all'alienazione”. Ancora – prosegue la Struttura di monitoraggio- “qualora ricorrano i presupposti di cui al menzionato articolo 20 del TUSP, permane l'obbligo per le amministrazioni di sottoporre anche tali partecipazioni alle diverse misure di razionalizzazione eventualmente applicabili”.

Quanto al rapporto tra l'art. 20 e l'art. 24 T.U. si segnala che, nonostante entrambe le disposizioni riguardino la razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche, esse si differenziano perché il primo articolo detta una disciplina annuale di revisione, mentre l'art. 24 impone vero e proprio meccanismo di razionalizzazione straordinaria delle partecipazioni.

L'ultima parte degli indirizzi condivisi dal MEF e dalla Corte dei Conti è dedicata al primo degli adempimenti gravanti sulle amministrazioni a norma dell'art. 20, comma 4, TUSP, il quale prevede che “in caso di adozione del piano di razionalizzazione, entro il 31 dicembre dell'anno successivo le pubbliche amministrazioni approvano una relazione sull'attuazione del piano, evidenziando i risultati conseguiti, e la trasmettono” alla Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sull'attuazione del TUSP e alla competente sezione di controllo della Corte dei conti.

Nella predetta relazione l'amministrazione deve fornire informazioni sia per le partecipazioni che sono state dismesse in attuazione del piano di revisione periodica dell'anno precedente; sia per quelle che sono ancora detenute dall'amministrazione pubblica. Più nel dettaglio, per le partecipazioni che sono state dismesse, devono essere “specificate le caratteristiche delle operazioni di dismissione”, ovvero “il tipo di procedura messa in atto; l'ammontare degli introiti finanziari; l'identificazione delle eventuali controparti”. Al contrario, con riguardo alle partecipazioni ancora detenute deve essere data contezza dello “stato di attuazione delle misure di razionalizzazione programmate nel piano precedente, descrivendo le differenti azioni operate rispetto a quelle previste”.

Inoltre, è necessario descrivere “le situazioni di mancato avvio della procedura di razionalizzazione programmata, nonché quelle caratterizzate dalla mancata conclusione della medesima”. Devono essere, altresì, “motivate le situazioni per le quali siano venute meno le criticità che avevano determinato l'adozione di una misura di razionalizzazione”.

Per rendere più agevole la predisposizione della relazione sull'attuazione del piano di razionalizzazione viene fornito un esempio di relazione definendo il formato e il contenuto minimo di informazioni da inserire nella relazione, idonee a evidenziare i risultati conseguiti in attuazione delle misure dichiarate nel piano di razionalizzazione dell'anno precedente.

Il secondo obbligo imposto alle amministrazioni entro il 31 dicembre di ogni anno è disciplinato dall'art. 20, comma 1, che, come richiamato, disciplina la revisione periodica delle partecipazioni da attuarsi attraverso un'analisi dell'assetto complessivo delle società in cui vengono detenute partecipazioni e la predisposizione, in presenza dei presupposti richiesti, di un piano di riassetto per la razionalizzazione.

Quest'ultimo provvedimento dovrebbe– spiega il MEF - “essere adottato dall'organo dell'ente che, nel rispetto delle regole della propria organizzazione, può impegnare e manifestare all'esterno la volontà dell'ente medesimo, al fine di far ricadere su quest'ultimo gli effetti dell'attività compiuta. Per gli enti locali è da intendersi che il provvedimento deve essere approvato con delibera consiliare”.

Anche per il piano di razionalizzazione annuale viene fornito un esempio del contenuto del provvedimento da dividere in 3 sezioni: sezione 1, contenente lo schema delle partecipazioni detenute; sezione 2, relativa alla ricognizione delle partecipazioni detenute con indicazione dell'esito e sezione 3, riguardante le informazioni di dettaglio sulle singole partecipazioni.

In conclusione, gli Indirizzi della Struttura del MEF e della Corte dei Conti (che si affiancano alle Linee Guida del 2018) forniscono indicazioni per procedere alla redazione della relazione del piano di razionalizzazione delle partecipazioni dell'anno precedente e del provvedimento relativo al censimento annuale e alla razionalizzazione delle partecipazioni in ottemperanza agli obblighi imposti alle pubbliche amministrazioni ogni anno ai sensi dell'art. 20 del Testo Unico.

La Struttura di monitoraggio e controllo delle partecipazioni pubbliche del Tesoro e la Corte dei Conti, per rendere ancora più cogente l'obbligo di razionalizzazione- attesa anche la grande mole di società, a vario titolo, partecipate dalle amministrazioni–hanno previsto modalità stringenti per procedere alla razionalizzazione delle partecipazioni, nonché un costante monitoraggio sulla effettiva attuazione degli adempimenti previsti dalla legge.