Home restaurant e segnalazione certificata di inizio attività

Chi organizza un Home Restaurant a casa propria non ha bisogno di comunicare l'inizio attività (SCIA), perché si tratta di un'attività privata e non aperta al pubblico, soprattutto se non si trova in zone tutelate.

Con ricorso ex art. 6, d.lgs. n. 150/2011, Tizio proponeva opposizione avverso l'ordinanza del Comune recante il pagamento della sanzione pecuniaria di circa 2.500 euro in conseguenza del verbale di accertamento per asserita violazione dell'art. 43, l.r. Toscana n. 28/2005, sanzionata ex art. 103, comma 1, stessa legge, per aver dato inizio ad un'attività di somministrazione di alimenti e bevande nella propria abitazione sotto forma di “Home Restaurant” senza aver presentato comunicazione di segnalazione certificata inizio attività (SCIA) all'ufficio Suap del Comune.

A sostegno del ricorso, l'opponente deduceva l'infondatezza dell'ordinanza opposta per l'insussistenza di alcun obbligo giuridico di presentare la denuncia di inizio attività per detta tipologia di somministrazione. Si costituiva in giudizio il Comune resistente con il deposito di memoria difensiva e controdeduzioni, nelle quali contestava gli assunti attorei, insistendo nella reiezione del ricorso.

Le questioni in esame sono le seguenti: la pubblicizzazione in rete di un c.d. Home Restaurant presso la propria abitazione è idonea a qualificare un'attività aperta al pubblico? Chi organizza un Home Restaurant è obbligato a presentare la SCIA?

In tal vicenda, l'aspetto contestato in merito alla natura dell'attività svolta dal ricorrente era la pubblicizzazione in rete del c.d. Home Restaurant presso la propria abitazione.

Secondo il giudicante, tale elemento non poteva ritenersi dirimente e, soprattutto, non appariva idoneo a qualificare un'attività aperta al pubblico - piuttosto che di natura privata - implicante, quindi, la necessità di una denuncia inizio attività al competente ufficio comunale, la cui omissione era stata contestata, appunto, ai sensi dell'art. 43, l.r. Toscana n. 28/2005.

D'altro canto, proprio nella stessa comparsa di risposta, il Comune evidenziava che ad oggi nessuna norma disciplina la materia e che il fondamento dell'ingiunzione opposta si basava su una mera interpretazione del MISE (MISE, risoluzione 10 aprile 15, n. 50481). Tuttavia, secondo il Giudice di Pace di San Miniato, la citata risoluzione, in quanto tale, non poteva avere carattere cogente né forza normativa.

Per di più, nella stessa citata Risoluzione, la presentazione della SCIA è limitata al solo caso di attività di Home Restaurant svolta “in zone tutelate”, mentre alcuna prova era stata dedotta - e tantomeno - raggiunta dal resistente che quella del Comune resistente lo fosse.

Di conseguenza, secondo il giudice adìto non vi era alcun dubbio che, a fronte dei motivi di ricorso (sostanzialmente dell'inconfigurabilità di un'attività di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico), non fosse stata raggiunta in giudizio una prova adeguata dei fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria della P.A., il cui onus probandi gravava indubbiamente sullo stesso Comune resistente.

In conclusione, il ricorso è stato accolto e, per l'effetto, l'ordinanza-ingiunzione sindacale opposta è stata annullata proprio per l'inesistenza di alcuna norma di diritto positivo che imponga la condotta omissiva censurata con l'ordinanza-ingiunzione opposta.

La pronuncia in oggetto è interessante in quanto si presta ad alcune precisazioni generali in merito alla materia di Home Restaurant.

L'attività in esame è stata definita come “l'attività finalizzata alla condivisione di eventi enogastronomici esercitata da persone fisiche all'interno delle unità immobiliari ad uso abitativo di residenza o domicilio, proprie o di un soggetto terzo, per il tramite di piattaforme digitali che mettono in contatto gli utenti, anche a titolo gratuito e dove i pasti sono preparati all'interno delle strutture medesime”.

In materia, il disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati il 17 gennaio 2017, in un testo risultante dall'unificazione di diversi disegni di legge (in discussione al Senato n. S. 2647), tra i vari aspetti, prevede che l'esercizio dell'attività di Home Restaurant è subordinato al possesso da parte degli utenti operatori cuochi dei requisiti di onorabilità di cui all'art. 71, commi 1 e 2, d.lgs. n. 59/2010. Per lo svolgimento dell'attività di Home Restaurant, quindi, gli utenti operatori cuochi devono avvalersi esclusivamente della propria organizzazione familiare e devono utilizzare parte di un'unità immobiliare ad uso abitativo con i seguenti requisiti: caratteristiche di abitabilità e di igiene ai sensi della normativa vigente per gli immobili aventi tale destinazione; l'utilizzo dell'immobile non deve comportare la modifica della destinazione d'uso dell'immobile medesimo; l'attività non deve essere esercitata nelle unità immobiliari ad uso abitativo in cui sono esercitate attività turistico-ricettive in forma non imprenditoriale o attività di locazione per periodi di durata inferiore a trenta giorni. Le disposizioni della presente legge, inoltre, non si applicano alle attività non rivolte al pubblico o comunque svolte da persone unite da vincoli di parentela o di amicizia, che costituiscono attività libere e non soggette a procedura amministrativa.

Attualmente, però, il disegno di legge è stato bocciato dal Garante per la concorrenza in quanto sarebbero eccessivi i paletti imposti ai proprietari degli appartamenti-ristoranti, in contrasto con le regolamentazioni “leggere” europee.

Sul punto occorre anche considerare le risposte fornire dal Ministero dello Sviluppo Economico:

- (SCIA obbligatoria per l'attività professionale). Con la citata risoluzione del 10 aprile 2015, n. 50481 (sostanzialmente riconfermata dalla risoluzione 6 novembre 2017, n. 493338), il MISE ha affermato a chiare lettere che l'attività di Home Restaurant è da ricondurre all'alveo applicativo della normativa sulla somministrazione di alimenti e bevande e, conseguentemente, la sussistenza dell'obbligo, in capo al soggetto intenzionato a svolgere tale attività, di presentare la SCIA qualora l'esercizio avvenga in zone tutelate e l'obbligo di chiedere una specifica autorizzazione al Comune qualora l'attività si svolga in zone non tutelate. Su tale argomento, inoltre, la giurisprudenza amministrativa ha assunto una posizione conforme a quella sostenuta dal Ministero: infatti, secondo T.A.R. Campania - Napoli, sentenza 8 giugno 2018, n. 3883, l'attività di Home Restaurant, proprio perché non specificamente disciplinata, deve essere ricondotta all'attività di somministrazione di alimenti e bevande. Dunque, tale attività, in quanto attività imprenditoriale, è soggetta a SCIA ai sensi dell'art. 19, l. n. 241/1990. In ogni caso, ogni Regione ha una specifica disciplina delle attività commerciali che, comunque, prevede l'obbligo della SCIA per i soggetti che esercitano attività di somministrazione di alimenti e bevande.

- (SCIA non obbligatoria per l'attività occasionale). Con la risoluzione del 21 ottobre 2016, n. 332573, il MISE ha precisato che salvo che non sia svolta in modo del tutto occasionale ed episodico, in quanto rivolta ad un pubblico indistinto, non può che essere classificata - allo stato della legislazione e in assenza di disciplina specifica - quale esercizio pubblico di somministrazione di alimenti e bevande, perciò soggetto alla relativa disciplina commerciale, fiscale, igienico-sanitaria e di pubblica sicurezza.

Premesso quanto innanzi esposto, attesa l'importanza dell'argomento, la pronuncia del Giudice di Pace di San Miniato è stata oggetto di discussione.

Difatti, secondo il FIPE (Federazione italiana Pubblici Esercizi) chi intende aprire un'attività di Home Restaurant ha l'obbligo di presentare una SCIA in Comune e ottenere un'esplicita autorizzazione nel caso in cui voglia farlo in un'area tutelata. Invero, secondo tale posizione, il fatto che un Giudice di Pace si sia espresso in maniera opposta all'interpretazione del MISE dimostra soltanto che la normativa si presta a interpretazioni diverse. Dunque, un Home Restaurant ha il dovere di comunicare l'avvio della propria attività che deve poter essere controllata dalle autorità sanitarie, esattamente come tutte le altre (proprio per la sicurezza dei consumatori).

Di diverso avviso è stata l'associazione di categoria degli Home Restaurant. Secondo tale associazione, questa sentenza rappresenta un importantissimo precedente in quanto chiunque ha la possibilità di poter avviare un'iniziativa privata che permette la condivisione della passione per la cucina, il territorio e le tradizioni.

In conclusione, nonostante le diverse posizioni in materia da parte delle associazioni di categoria, a parere di chi scrive, la pronuncia ha comunque espresso un principio attuale: “l'inesistenza di alcuna norma di diritto positivo che imponga la presentazione della SCIA per avviare un Home Restaurant”.

Pertanto, attesi gli interessi in gioco (economici, salute, lavoro, fisco), il MISE ha il dovere di fare chiarezza soprattutto per il fatto che l'attività di Home Restaurant resta un'attività atipica e non proprio equiparabile all'attività di ristorazione.

Klun - Spagnesi, Diritti e doveri nel rapporto tra ristoratore e cliente, Key editore, 2016,113

Tarantino, L'home restaurant e la realtà condominiale, in Condominioelocazione.it, 2019