L'impugnativa del preavviso di fermo amministrativo

L'impugnativa del preavviso di fermo è azione di accertamento negativo della pretesa creditoria ed è intesa ad ottenere, altresì, l'inibizione alla relativa iscrizione presso il pubblico registro automobilistico, in cui si traduce la richiesta di annullamento del preavviso stesso.

Tizio si opponeva ex art. 615 c.p.c. al preavviso di fermo, cui erano sottese nove cartelle esattoriali, chiedendo l'annullamento della misura e la conseguente declaratoria di inibizione dell'iscrizione del successivo fermo presso il PRA. Deduceva all'uopo che sette delle nove cartelle erano già state annullate in altra sede giurisdizionale in data antecedente alla notifica del preavviso di fermo e chiedeva, altresì, l'annullamento di una delle due cartelle residue, essendo l'altra riservata alla cognizione della giurisdizione tributaria. Il Giudice di Pace, in primo grado, accoglieva esclusivamente la domanda di annullamento della cartella residuata e rigettava, invece, la domanda con riferimento alle sette cartelle, rilevando la già intervenuta pronuncia di annullamento in altra sede. In sede di appello il Tribunale confermava la sentenza di primo grado, ritenendo che la pretesa dell'appellante, in ordine alle sette cartelle già annullate, fosse da ritenere inutile e conseguentemente riteneva corretta la pronuncia del Giudice di Pace, che aveva disposto la compensazione, anche sotto il profilo del regolamento delle spese del giudizio.

La Suprema Corte, con l'ordinanza in commento, conferma l'orientamento ormai consolidato in ordine alla natura giuridica del fermo amministrativo (così come del preavviso) quale misura puramente afflittiva ed alternativa rispetto all'esecuzione. Com'è noto, il chiarimento in ordine alla natura giuridica del fermo e dell'ipoteca cd. “esattoriale” ex art. 77 del d.P.R. n. 602/73 risale alla pronuncia resa dalle Sezioni Unite n. 15354/2015 la quale, dirimendo un conflitto sorto fra le stesse decisioni pronunciate nel corso del tempo dalle Sezioni Unite (di cui nella sentenza del 2015 viene peraltro dato atto), ha anche affermato che l'impugnazione avverso il fermo debba intendersi come un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, con la conseguente applicazione delle regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore.

La giurisprudenza si è occupata del fermo amministrativo in moltissime occasioni, soprattutto in sede di regolamento di competenza, tanto che anche la sentenza n. 15354/2015 sopra citata è stata emessa in tale contesto. Occorre premettere che la fattispecie oggetto della sentenza in commento è certamente antecedente alla pronuncia delle Sezioni Unite, come si evince dal riferimento sia all'art 615 c.p.c. sia alla struttura bifasica dell'opposizione, tanto che si dà atto di una riassunzione del giudizio nel merito (innanzi al Giudice di Pace) a seguito di fase cautelare. Com'è noto le Sezioni Unite hanno, al contrario, chiarito che l'impugnazione del fermo non si traduce in un'opposizione ex artt. 615 o 617 c.p.c. proprio in quanto la misura non è da considerarsi né atto esecutivo né quale atto prodromico all'esecuzione («il fermo, che temporalmente, al pari dell'ipoteca, si colloca tra notificazione della cartella di pagamento e pignoramento, è atto discrezionale del concessionario (oggi dell'agente della riscossione), nel senso che la sua adozione non costituisce passaggio indefettibile per l'avvio della procedura esecutiva; la legge neppure prevede la possibilità di convertirlo in pignoramento; non sono stabiliti termini alla sua durata»). Il preavviso è, piuttosto, «un atto funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa dell'amministrazione finanziaria»(Cass. civ., n. 5469/2019; Cass. civ., n. 18041/2019; Cass. civ., n. 22018/2017) per cui «l'impugnazione del preavviso di fermo amministrativo, sia se volta a contestare il diritto a procedere all'iscrizione del fermo, sia che riguardi la regolarità formale dell'atto, è un'azione di accertamento negativo a cui si applicano le regole del processo di cognizione ordinario, e come tale non assoggettata al termine decadenziale di cui all'art. 617 c.p.c.» (cfr., altresì, Cass. civ., Sez. Un., n. 10261/2018). Nella specie l'opponente aveva inteso far rilevare l'inesistenza, quanto meno parziale, del credito sotteso al preavviso di fermo con conseguente declaratoria dell'insussistenza dell'agente della riscossione di procedere esecutivamente sulla base delle cartelle già annullate giudizialmente, quale presupposto per la conseguente declaratoria di inefficacia del preavviso e di inibizione dell'iscrizione del fermo. Tuttavia né in primo né in secondo grado è stata emessa la pronuncia conseguenziale richiesta, di fatto negando l'effettiva tutela al contribuente sul presupposto della carenza di interesse da parte di quest'ultimo. I giudici di legittimità, al contrario, ritengono sussistente l'interesse ad ottenere un'espressa declaratoria di inefficacia del preavviso in mancanza di una «comunicata e verificata elisione del preavviso, anche in parte qua quanto ai crediti vagliati, da parte del riscossore». Dall'accertata illegittimità del preavviso deriva, infatti, l'impossibilità, per l'agente della riscossione, di procedere alla successiva iscrizione del fermo.

Anche successivamente alla più volte citata sentenza delle Sezioni Unite n. 15354/2015, la Suprema Corte ha continuato in plurime occasioni ad occuparsi del fermo amministrativo tanto che si rinvengono varie pronunce sul tema. Fra le più recenti si segnala l'ordinanza n. 5469/2019 con la quale i giudici di legittimità hanno ribadito il principio secondo cui la notifica del preavviso di fermo è atto idoneo ad interrompere la prescrizione, «essendo funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa dell'Amministrazione finanziaria, e valendo altresì come richiesta di pagamento a garanzia della quale si avvisa il contribuente che sarà iscritto il fermo in caso di inadempimento» nonché l'ordinanza n. 10854/2018, relativa alla legittimazione processuale dell'Agente della Riscossione, secondo cui «in tema di azione di contestazione del fermo amministrativo, nonostante essa integri un'ordinaria azione di accertamento negativo circa i presupposti per l'adozione di quella misura, legittimato passivo necessario è l'agente della riscossione: da un lato, perché esso ha dato corso, sia pure per ineludibile dovere istituzionale, all'iscrizione della misura e quindi causa alla necessità, per il preteso debitore, di azionare il giudizio; dall'altro lato, perché nei suoi confronti andrà pronunziata la condanna alla cancellazione; e residuando la sua facoltà di chiamare in causa l'ente creditore quale presupposto per escludere, in via di rivalsa e quindi esclusivamente nei rapporti interni con quello, la propria istituzionale responsabilità». Da ultimo, di interesse risulta anche l'ordinanza n. 18041/2019 (già oggetto di commento su questa rivista), sopra citata, in ordine all'inapplicabilità del termine decadenziale previsto dall'art. 617 c.p.c. con riferimento per le opposizioni agli atti esecutivi.