Riforma processo civile: la stabilizzazione della disciplina emergenziale

La riforma della giustizia civile delineata dal d.d.l. 1662 («Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione delle controversie») presentato al Senato in data 9 gennaio 2020 dalla precedente compagine governativa, avente ad oggetto la delega per la riforma del processo civile, è divenuto veicolo di recepimento delle istanze provenienti dall'Europa, onde assicurare al paese il multi miliardario finanziamento UE inserito nel Next Generation Eu.

Il nuovo Governo da poco insediatosi in attuazione a queste istanze ha redatto il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Next generation Italia) che è stato trasmesso al Parlamento e da questo approvato.

Il PNRR dedica ampio spazio alla giustizia nell'ottica della «riduzione del tempo del giudizio», che attualmente registrerebbe tempistiche «medie del tutto inadeguate» (p. 51).

Dato lo stretto intreccio tra diritto ed economia, nel Piano si legge che l'efficienza del settore giustizia costituisce «condizione indispensabile per lo sviluppo economico e per un corretto funzionamento del mercato» (p. 52).

In quest'ottica il Piano Nazionale esclude di innovare in modo radicale l'impianto del processo civile, perseguendo invece l'obiettivo di compiere «un intervento di tipo selettivo, volto ad introdurre specifiche disposizioni, per ovviare alle aree più disfunzionali e per estendere modelli già sperimentati con profitto e già valutati dalle agenzie internazionali di monitoraggio» (p. 56).

Dando precisa attuazione a questi obiettivi, il neo Ministro della Giustizia ha nominato una «Commissione per l'elaborazione di proposte di interventi in materia di processo civile e di strumenti alternativi» presieduta dal Prof. Francesco Paolo Luiso.

In data 24 maggio scorso, la Commissione ha consegnato un elaborato contenente «Proposte normative e note illustrative», nell'ottica di «ridurre i tempi del processo ed ottenere una migliore efficienza dall'amministrazione della giustizia».

Nell'ottica di un intervento normativo «selettivo» sul tessuto processuale esistente, la Commissione Luiso ha elaborato molteplici «modifiche al rito ordinario di primo grado, appello e cassazione» (p. 31 e segg. della relazione).

Nell'ambito di questi interventi dedicati alla procedura civile, la Commissione ha riservato spazio alla «stabilizzazione della normativa emergenziale» (p. 81 e segg.).

Nella Relazione si legge: «la positiva sperimentazione di tali modalità di svolgimento dell'udienza (udienza con scambio di note scritte e con collegamento da remoto) fa ritenere opportuno introdurre disposizioni codicistiche che consentano di mantenere, anche al termine dell'emergenza pandemica, le innovazioni introdotte».

La Commissione c.d. Luiso ha ipotizzato che gli interventi di stabilizzazione dei riti civili emergenziali vengano attuati intervenendo sul veicolo legislativo già presente in Parlamento sub specie di legge delega di riforma del processo civile (atto 1662 S), in particolare in molteplici punti innovandolo, mercè taluni emendamenti al testo e proponendo pure un abbozzo di successiva normativa delegata.

In particolare, è stato proposto di incidere sul testo dell'art. 12 del d.d.l. delega (Disposizioni per l'efficienza dei procedimenti civili) in questi termini: «nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti disposizioni per i procedimenti civili, dirette a rendere i predetti procedimenti più celeri ed efficienti, sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: […) g-bis) nello svolgimento delle udienze civili prevedere che il giudice, d'ufficio o su richiesta di almeno una delle parti, da depositare entro un congruo termine: 1) possa disporre lo svolgimento dell'udienza che non richieda la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti, dal pubblico ministero e dagli ausiliari del giudice, ovvero in ogni procedimento non contenzioso, con scambio note scritte contenenti istanze e conclusioni, indicando termini e modalità che assicurano il rispetto del contraddittorio; in presenza di richiesta anche di una sola parte di istanza di trattazione orale, il giudice fisserà udienza in presenza. Le parti, qualora tutte costituite, potranno chiedere congiuntamente lo svolgimento anche dell'udienza di prima comparizione con scambio note scritte».

Mentre la norma delegata dovrebbe avere il seguente tenore: «dopo l'articolo 128 sono aggiunti i seguenti articoli: articolo 128-bis (Udienza con scambio note scritte). Nelle udienze, diverse da quella di prima comparizione delle parti, nelle quali non è richiesta la presenza di soggetti diversi dai difensori, dal pubblico ministero e dagli ausiliari del giudice, e in ogni udienza nei procedimenti non contenziosi, il giudice, d'ufficio o su richiesta di almeno una delle parti, da depositare entro trenta giorni prima della data dell'udienza, può disporre che la stessa sia tenuta con deposito di sintetiche note scritte, contenenti istanze e conclusioni. Il giudice comunica alle parti, almeno venti giorni prima della data fissata per l'udienza, che la stessa si terrà con scambio di note scritte, assegnando alle parti temine non inferiore a cinque giorni per il deposito delle stesse. In caso di tempestiva costituzione di tutte le parti, con istanza presentata dai difensori di ogni parte, entro il termine previsto per la costituzione, può essere richiesto che l'udienza di prima comparizione sia tenuta con deposito di sintetiche note scritte. Il giudice, in caso di accoglimento dell'istanza, comunica alle parti almeno dieci giorni prima della data fissata per l'udienza che la stessa si terrà con scambio di note scritte, assegnando alle parti temine non inferiore a cinque giorni per il deposito delle stesse. Il giudice all'esito dell'udienza di prima comparizione delle parti, ovvero al momento della predisposizione del calendario del processo, può disporre che le successive udienze si svolgano secondo le modalità di cui al primo comma. Ciascuna delle parti può presentare istanza di trattazione orale in presenza entro cinque giorni dalla comunicazione del provvedimento di cui al primo comma, ovvero, nel caso di cui al terzo comma, entro trenta giorni prima della successiva udienza; il giudice ricevuta l'istanza fissa l'udienza di trattazione orale. Quando nessuna delle parti effettua il deposito telematico delle note scritte, il giudice provvede ai sensi del primo comma dell'articolo 181».

Sul punto, le proposte formulate dalla Commissione ministeriale sono state solo parzialmente recepite dall'emendamento legislativo governativo alla delega del processo civile depositato alla Commissione Giustizia del Senato in data 16 giugno u.s.

L'emendamento Governativo 12.19 dispone: g quinquies) «prevedere che, fatta salva la possibilità per le parti costituite di opporsi, il giudice può o debba in caso di richiesta congiunta delle parti, disporre che le udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti siano sostituite dal deposito telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni da effettuarsi entro il termine perentorio stabilito dal giudice».

La sostituzione dell'udienza in presenza mediante deposito in modalità telematica di note scritte costituisce una delle più significative modalità di svolgimento virtuale di essa, modalità innovativamente introdotte dalla legislazione emergenziale con l'intento di ovviare ai problemi pandemici che hanno caratterizzato il recente passato. Tale modalità ha dato buona prova di sé in termini di efficienza processuale e di efficace profilassi antipandemica, ovvero di distanziamento tra gli operatori del processo, consentendo l'esercizio della giurisdizione in sicurezza. Ciò è tanto vero che il legislatore della legga delega intenderebbe «stabilizzarne» la portata, recependoli nell'alveo del libro I del codice di rito civile.

Da un punto di vista storico, il rito cartolare in telematico era stato introdotto dall'art. 83 d.l. 18/2020, conv. con modificazioni nella l. 27/2020.

Dopo poco tempo lo stesso era stato rimodellato ab imis in forza della disposizione affidata all'art. 221, comma 4, del d.l. 34/2020, conv., con modificazioni, in l. 77/2020 (Misure urgenti per la tutela della salute, sostegno al lavoro, e all'economia, nonché di politiche sociali connesse l'emergenza epidemiologica da Covid -19: decreto rilancio).

La disciplina normativa originaria dettata per disciplinare l'udienza in telematico (come configurata dall'art. 83 cit.) era assai semplice, anzi epigrammatica, al punto da scontare talune non secondarie lacune, come, ad es., quella concernente l'omessa previsione del mancato deposito delle note scritte autorizzate. A tale lacuna avrebbe posto rimedio l'art. 221, comma 4, del d.l. 34/2020.

Questa disposizione ha avuto il merito di meglio dettagliare taluni snodi procedurali, eliminato talune ridondanze lessicali ed incongruenze e colmato la testè evidenziata lacuna, rimodellando il rito in telematico secondo una prospettiva processuale post emergenziale stabile, relativamente definitiva e duratura.

La disposizione in oggetto era stata introdotta con trasparenti motivazioni antipandemiche (come precisa l'art. 221, comma 2, d.l. 34/2020 «tenuto conto delle esigenze sanitarie derivanti dalla diffusione del COVID-19»), nell'ottica di evitare contatti interpersonali tra difensori e giudice in udienza, quest'ultima luogo di contagio, assembramento e trasmissione del virus. La partecipazione all'udienza veniva così sostituita dal deposito in forma telematica di note scritte (o note d'udienza).

La processualistica aveva osservato che l'udienza virtuale sostituita dallo scambio telematico di note scritte, nella prassi giudiziaria, si era nel corso del tempo evoluta e trasformata, finendo per assolvere plurime e diversificate finalità, non solo e non tanto connesse a motivazione di tipo sanitario, quanto piuttosto con l'efficienza e la buona organizzazione del processo.

Proprio tali positivi esiti in termini di efficienza, in grado di riverberarsi sul celere svolgimento del giudizio (obiettivo del PNRR), vengono richiamati dalla relazione ministeriale per proporne una definitiva «stabilizzazione», elevando tale procedura a strumento di carattere generale, inserito a pieno titolo tra le disposizioni generali contenute nel libro primo del codice di rito civile.

Nella Relazione si legge che tale innovativa modalità di svolgimento d'udienza sarebbe in grado di «permette(re) ai difensori delle parti di superare le difficoltà derivanti da possibili impegni concomitanti».

In realtà, tale disciplina processuale innovativa agevola i legali anche da un punto di vista logistico, tutte le volte in cui la sede dello studio professionale sia lontano dalla sede d'udienza. In tal modo il risparmio economico per il cliente in termini di esborsi appare trasparente, non essendo necessario valersi della tradizionale figura del domiciliatario in loco.

I testè indicati benefici non sono unicamente retaggio del difensore, ma anche del giudice.

E' vero infatti che la modalità telematica e non fisica di svolgimento dell'udienza permette non solo al magistrato un migliore e pregnante controllo relativo agli adempimenti da svolgere nel suo ruolo, ma pure consente un considerevole risparmio di tempo; quello relativo allo svolgimento dell'udienza in presenza.

Rispetto al testo codificato dell'art. 221, 4 comma, d.l. 34/2020, l'emendamento proposto dalla Commissione ministeriale alla delega processuale evidenzia talune significative innovazioni.

Da un canto, la norma emendativa proposta vieta (salvo che in presenza di richiesta congiunta di tutte le parti costitute) di applicare la sostituzione dell'udienza in presenza con lo scambio di note scritte in sede di prima comparizione, sul presupposto che le parti convenute o resistenti potrebbero non essere costituite prima dell'udienza, «con conseguente impossibilità di far operare efficacemente e nel rispetto del principio del contraddittorio i termini per lo scambio di note scritte» (p. 81 della Relazione).

La preclusione riguardante la prima udienza di comparazione è caduta nell'emendamento governativo depositato in data 16 giugno u.s.

Quest'ultimo testo pare sul punto migliorativo rispetto al precedente.

Se i termini di deposito delle note scritte ante udienza verranno mantenuti (ovvero, cinque giorni dell'udienza virtuale) come prevede la proposta di norma delegata dell'art. 128-bis c.p.c. (p. 86 della Relazione) e l'attuale testo vigente (di cui all'art. 221, 4 comma, d.l. 34/2020), la costituzione tardiva del convenuto dovrebbe andare a detrimento di costui laddove egli non si sia costituito tempestivamente in giudizio, e non impedire l'applicazione di una previsione in grado di garantire l'efficienza del processo.

Si consideri che il convenuto deve costituirsi in giudizio almeno venti giorni (art. 166 c.p.c.) ed il resistente (nel procedimento sommario di cognizione) almeno dieci giorni dell'udienza (art. 702-bis, 3 comma, c.p.c.). La tempestiva costituzione in giudizio è compatibiliecol successivo deposito di note scritte d'udienza almeno cinque giorni prima.

Anche in termini di efficienza del processo, la prima udienza, che si risolve molte volte in una anodina e standardizzata richiesta di concessione dei termini per la trattazione scritta (art. 183, comma 6, c.p.c.), ben può essere sostituta da brevi note scritte, in tal senso previamente depositate.

Solo quando con gli atti introduttivi del giudizio le parti, rispettivamente, richiedono sospensione della provvisoria esecuzione o la sua concessione, appare utile garantire nel modo più ampio e pieno il contraddittorio tra le parti mediante fissazione di udienza in presenza.

L'emendamento della Commissione regolava anche la procedura camerale di opposizione alla fissazione dell'udienza virtuale. In tal caso si prevedeva che il dissenso manifestato da una delle parti fosse di per sé ostativo alla trattazione telematica («il giudice fisserà udienza in presenza»).

L'emendamento governativo si limita a precisare che è «fatta salva la possibilità per le parti costituite di opporsi».

Il testo epigrammatico dell'art. 221, comma 4, d.l. 34/2020, assai opportunamente, dispone che sulla proposta opposizione «il giudice provvede entro i successivi cinque giorni». La scelta appare conforme al principio secondo cui compete al giudice la decisione sul rito processuale applicabile al singolo processo (v. art. 175, 1 comma, c.p.c.).

Il testo della Commissione estendeva la possibilità di applicare l'udienza con scambio di note scritte anche «in ogni procedimento non contenzioso», opportunamente prevedendo di modificare l'art. 738 c.p.c., mentre tale riferimento è caduto nell'emendamento governativo.

A differenza del testo della Commissione che ometteva ogni riferimento, l'emendamento del Governo precisa che le note scritte vanno depositate in «telematico», ulteriormente precisando che il termine assegnato dal giudice è «perentorio». Ciò dovrebbe significare che le note depositate in ritardo non andrebbero prese in considerazione dal giudice.

Riveste mera valenza lessicale ed esortativa (priva di sanzione effettiva) la precisazione del testo della Commissione laddove dispone che le note scritte debbono essere «sintetiche».

La norma delegata ex art. 128-bis c.p.c. che la Commissione propone è titolato «Udienza con scambio note scritte».

A parte l'aggiunta nella titolazione della preposizione «di», tra «scambio» e «note scritte», la previsione di stabilizzazione del rito emergenziale nel primo libro della procedura, in continuità rispetto all'art. 128 c.p.c. dedicato all'udienza pubblica e nella sezione dedicata alle «udienze», sembra logisticamente condivisibile.

Dato che evidenzia la diversificate tipologie di udienze che possono svolgersi nel processo civile; non solo le tradizionali udienze «in presenza» (artt. 127, 128 e 129 c.p.c.), ma anche l'«udienza con scambio di note scritte» (proposta art. 128-bis c.p.c.) e quella che si svolge «con collegamento da remoto» (proposta art. 128-ter c.p.c.).

Rimane conforme ai principi processuali del codice di rito conservare la discrezionalità del magistrato sulla scelta concernente la tipologia dell'udienza (e pertanto del rito), che entrambi gli emendamenti, governativo e ministeriale, confermano, in forza del principio dell'adattabilità delle forme processuali alle esigenze della causa, già autorevolmente affermato da Calamandrei.

Solo in caso di richiesta «di almeno una delle parti» (testo ministeriale), ovvero «richiesta congiunta» (testo Governativo), il giudice sarebbe vincolato a disporre lo scambio di note scritte in telematico.

L'avere proposto di valorizzare e stabilizzare la disciplina processuale civile emergenziale, dopo un periodo non breve di confusione delle fonti normativa e di accentuata bulimia legislativa, rappresenta una scelta condivisibile che la processualistica aveva suggerito.

Costituisce una responsabile presa d'atto emergente dalla prassi giudiziaria, osservare che talune udienze possono implicare un tasso di giuridicità non particolarmente elevato (per utilizzare un blando eufemismo) tenuto conto delle attività che in esse vengono compiute. Dato che talune tipologie di udienze si risolvono in un mero scambio di carte o di dichiarazioni, che meglio e più proficuamente potrebbero e possono esplicarsi nel chiuso delle note scritte d'udienza.

L'elencazione di udienze, normalmente non dotate di elevato tasso di giuridicità, comprende: l'udienza di prima comparizione, sempre che non siano veicolate richieste ex art. 648 e 649 c.p.c., udienza che, more solito, è volta a conseguire l'autorizzazione alla trattazione scritta della causa; come pure, le udienze nelle quali i difensori chiedono un differimento per comporre le vertenza o perchè la stessa sta per essere composta, ovvero il giudice ha disposto la mediazione aggiornando l'udienza; ovvero, ancora, quelle nelle quali si attende il deposito dell'elaborato peritale richiesto al c.t.u. o il deposito delle informazioni richieste ex art. 213 o dei documenti di cui è stata ordinata esibizione; come pure, quella di precisazione delle conclusioni, che ultime sono immutabili e possono essere integrate unicamente nella prima memoria di cui all'art. 183 c.p.c.

La diversificazione delle modalità di svolgimento dell'udienza, rimessa all'equilibrata responsabilità e discrezionale scelta del magistrato (in quanto essa rientra negli istituzionali compiti del g.i. di «direzione del procedimento»; art. 175 c.p.c.), il quale terrà conto della tipologia delle attività processuali, più o meno significative, che in essa si svolgono, anche agli effetti del rispetto del contraddittorio, costituisce un contributo, non certo trascurabile, al rispetto del principio di ragionevole durata del processo (art. 111, 2 comma, Cost) come richiede l'UE, oltre a risultare conforme al principio di economia del processo ed a quello di efficienza del medesimo.

Tali principi possono inverarsi nell'ordinamento processuale civile grazie alla stabilizzazione della normativa processuale emergenziale, come propongono di fare in modo univoco, seppur con talune non cruciali differenze, gli emendamenti avanzati al d.d.l. di delega per la riforma del processo civile.

Non sembri azzardato osservare che queste apparentemente secondarie innovazioni processuali da un punto di vista operativo, sono state rivoluzionarie e, in quest'anno di applicazione, hanno profondamente mutato l'approccio al ruolo, come pure la mentalità del giudice civile (e pure dei difensori delle parti).

Tale disciplina, da eccezionale ed emergenziale qual era, verrebbe promossa al rango di disciplina ordinaria del rito ordinario di cognizione.

Per l'inveterata prassi dei tribunali, le innovazioni di rito emergenziale sono state talmente rivoluzionarie, che paiono assimilabili ad un'altra modifica ordinamentale che, oltre vent'anni or sono, quando venne introdotta per il processo di tribunale, appariva secondaria, per quanto si rivelasse già avanzatissima; quella riguardante la decisione della causa mediante discussione orale e decisione consacrate a verbale d'udienza (art. 281-sexies c.p.c.); una modalità decisoria assai diversificata e dirompente rispetto alla tradizionale e compassata prolazione della sentenza affidata al canone ricevuto (artt. 189 e 190 c.p.c.).

Ebbene, quest'ultima modalità decisoria, a distanza di un ventennio, sembra essere ormai divenuta desueta!

• Angioi, Le forme alternative all'udienza civile nella normativa d'emergenza, in Giustiziacivile.com, 3 settembre 2020;
• Biavati, Note sul processo civile dopo l'emergenza sanitaria, in Giustizia insieme;
• Calamandrei, Istituzioni di diritto processuale civile, Padova, 1941, 220 e segg.;
• Masoni, Diritto processuale civile dell'emergenza epidemiologica (a seguito della conversione in legge del decreto ristori), in Giustizia.civ.com, 11 gennaio 2021;
• Scarselli, Osservazioni al maxi emendamento 1662/S/ XVIII di riforma del processo civile, in Giustizia insieme.