La proroga del blocco delle esecuzioni contro gli enti del SSN è incostituzionale. I danneggiati possono nuovamente intraprendere le azioni esecutive

Le norme che hanno disposto e prorogato il blocco

L'art. 117, comma 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020 n. 77 - al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonché per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali - ha previsto fino al 31 dicembre 2020:

• il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione di azioni esecutive contro gli enti del SSN di cui all'art. 19 d.lgs. 23 giugno 2011 n. 118;
• l'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della norma.

L'art. 3, comma 8, D.L. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2021 n. 21, successivamente, ha prorogato tale divieto fino al 31 dicembre 2021.

Il blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza nei confronti delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere (seppur delle sole regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari) e la proroga del blocco non è una novità in quanto già disposta dall'art. 1, c. 51, L. 13 dicembre 2010 n. 220 fino al 31 dicembre 2011 e successivamente prorogata:

• fino al 31 dicembre 2012 dall'art. 17, c. 4, lett. e), d.l. 6 luglio 2011, n. 98;
• fino al 31 dicembre 2013 dall'art. 6-bis, c. 2, lett. a) e b), d.l. 13 settembre 2012, n. 158.

La Consulta, in relazione a tale precedente blocco, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost. (Corte Cost. 12 luglio 2013 n. 186).

Le ordinanze di rimessione

Il Tribunale di Napoli con una prima ordinanza 4 gennaio 2021 n. 82 reg. ord. (ma deliberata il 20 dicembre 2020 e, cioè, prima del d.l. 31 dicembre 2020 n. 183) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020 n. 77, in riferimento:

- all'art. 24 Cost., in quanto impone ai creditori degli enti sanitari un sacrificio sotto forma di improcedibilità delle azioni esecutive non bilanciato dalla predisposizione di idonei mezzi di tutela sostitutiva;

- all'art. 111 Cost., in quanto altera la “parità delle armi” in danno dell'esecutante privato ed a favore dell'esecutato pubblico.

Il Tribunale di Napoli con una seconda ordinanza 5 gennaio 2021 n. 89 reg. ord. ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, c. 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020 n. 77 e modificato dall'art. 3, c. 8, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2021 n. 21, in riferimento ai medesimi parametri innanzi indicati a cui ha aggiunto uno specifico riferimento all'eccessiva durata del “blocco” dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021.

Il Tribunale di Benevento, a sua volta, con ordinanza 25 marzo 2021 n. 153 reg. ord. - richiamate le ordinanze di rimessione del Tribunale di Napoli di cui ne ha fatto propri gli argomenti - ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117, c. 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020 n. 77 e modificato dall'art. 3, c. 8, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2021 n. 21, in riferimento:

• all'art. 24 Cost.;
• all'art. 111 Cost.;
• all'art. 136 Cost., in quanto la norma censurata sostanzialmente riproduce quella dichiarata costituzionalmente illegittima da Corte Cost. 12 luglio 2013 n. 186.

Il T.A.R. della Calabria, sezione di Reggio Calabria, a sua volta, con due distinte ma coeve ordinanze 31 marzo 2021, nn. 98 e 99 reg. ord. - richiamata la prima ordinanza di rimessione del Tribunale di Napoli di cui ne ha fatto propri gli argomenti - ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, c. 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020 n. 77 e modificato dall'art. 3, c. 8, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2021 n. 21, in riferimento:

• all'art. 3 Cost., in quanto la misura in favore degli enti sanitari sarebbe stata irragionevolmente protratta oltre il termine finale dello stato di emergenza e comunque oltre quello stabilito per analoghe fattispecie (segnatamente, per “i locatori titolari di uno sfratto esecutivo”), ciò, contraddittoriamente, “anche in danno dei soggetti creditori a loro volta coinvolti, come nel caso di specie, nella gestione dell'emergenza sanitaria”;
• all'art. 24, commi 1 e 2, Cost.;
• all'art. 111, c. 2, Cost., in quanto:
  • altera la “parità delle armi” tra parte pubblica e parte privata;
  • per la negativa incidenza che il “blocco” spiega sulla ragionevole durata del processo esecutivo.

La decisione della Consulta

Le questioni sollevate dalle cinque ordinanze di rimessione sono in larga parte coincidenti, sicché i giudizi sono stati riuniti e definiti con unica decisione.

La Consulta ha preliminarmente rigettato la questione sollevata dal solo Tribunale di Benevento di violazione del giudicato di cui all'art. 136 Cost., questione ritenuta prioritaria in senso logico-giuridico, in quanto:

• la violazione del giudicato ai sensi dell'art. 136 Cost. si ha solo quando la nuova disposizione mantiene in vita o ripristina gli effetti della medesima struttura normativa oggetto della pronuncia di illegittimità costituzionale;
• le precedenti disposizioni normative dichiarate incostituzionali erano finalizzate ad assicurare il regolare pagamento dei debiti oggetto di ricognizione per le Regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari;
• la precedente sentenza che ha dichiarato l'incostituzionalità di dette disposizioni normative (Corte Cost. 12 luglio 2013 n. 186) ha riguardato quindi una misura solo esteriormente analoga all'odierna ma sostanzialmente diversa nei presupposti applicativi e nella dimensione temporale, giacché determinata da storicizzate esigenze di rientro del disavanzo sanitario, del tutto estranee a quelle imposte dall'emergenza pandemica da COVID-19.

La Consulta, viceversa, ha ritenuto fondate le questioni sollevate da tutti i rimettenti in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., limitatamente alla proroga dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021, di cui all'art. 3, comma 8, D.L. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2021, n. 21, in quanto:

• la tutela in executivis è componente essenziale del diritto di accesso al giudice, sicché la sospensione delle procedure esecutive deve costituire un evento eccezionale, sorretto da un ragionevole bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto;
• l'irrompere dell'emergenza pandemica da COVID-19 può aver giustificato in una prima fase il sacrificio dei creditori procedenti sulla base di un criterio applicativo “a maglie larghe”;
• la proroga della misura nelle fasi successive, però, richiede da parte del legislatore una riedizione ed un affinamento del bilanciamento sotteso alla misura, poiché la sua invarianza cristallizza un pregiudizio individuale che dovrebbe essere invece strettamente limitato nel tempo (Corte Cost. 22 giugno 2021 n. 128 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, c. 14, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183 - recante la proroga dal 31 dicembre 2020 al 30 giugno 2021 della sospensione delle procedure aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore - per violazione degli artt. 3, comma 1, e 24, c. 1 e 2, Cost.);
• lo svuotamento legislativo degli effetti di un titolo esecutivo giudiziale non è compatibile con l'art. 24 Cost. se non è limitato ad un ristretto periodo temporale ovvero controbilanciato da disposizioni di carattere sostanziale che garantiscano per altra via l'effettiva realizzazione del diritto di credito (Corte Cost. 12 luglio 2013 n. 186).

La Consulta, pertanto:

• ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117, c. 4, d.l. 19 maggio 2020 n. 34, come convertito, nella sua formulazione originaria in quanto il blocco è costituzionalmente tollerabile ab origine;
• ha ritenuto, invece, fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, c. 8, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183, come convertito, in quanto:
  • la norma ha prorogato la misura in danno dei creditori per un intero anno senza alcun aggiornamento della valutazione comparativa tra i loro diritti giudizialmente accertati e gli interessi dell'esecutato pubblico;
  • gli effetti negativi della protrazione del “blocco” delle esecuzioni sono stati lasciati invariabilmente a carico dei creditori, tra i quali pure possono trovarsi anche soggetti cui è stato riconosciuto un risarcimento in quanto gravemente danneggiati nella salute o operatori economici a rischio di espulsione dal mercato;
  • la misura è divenuta sproporzionata ed irragionevole per effetto di una proroga di lungo corso e non bilanciata da una più specifica ponderazione degli interessi in gioco e da una tutela alternativa di contenuto sostanziale, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. nonché, al contempo, la parità delle parti e la ragionevole durata del processo esecutivo;
• ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, c. 8, d.l. 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2021 n. 21 (Corte Cost. 7 dicembre 2021 n. 236).