Contabilità “accrual” anche per le P.A.: finalmente non solo informazioni di tipo finanziario ma una vera e propria contabilità economico-patrimoniale

A causa delle molteplici criticità che caratterizzavano – negli anni Novanta - il sistema contabile degli Enti pubblici, fondato inizialmente sul mero principio finanziario “di cassa” che è risultato negli anni inidoneo a fornire informazioni sul reale andamento della gestione della “cosa pubblica”, si è proceduto, con l'innovazione di cui al D.lgs. n. 118 del 2011 - nell'ambito del processo di “armonizzazione” dei sistemi contabili di tutte le amministrazioni Pubbliche -, ad introdurre, a decorrere dal 1° gennaio 2015, un nuovo principio di competenza finanziaria, cd. “potenziata”, che, tuttavia, è a metà strada fra il principio di cassa e il principio di competenza economica.

Sulla base di tale nuovo principio, infatti, le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate vengono registrate nelle scritture contabili nel momento in cui l'obbligazione sorge ma con una imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza.

Il tentativo della riforma, aggiornata con diversi interventi nel corso degli anni, è stato sicuramente, rispetto al passato, quello di ottimizzare diversi aspetti gestionali della contabilità pubblica al fine di permettere di:

• Conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche;
• Evitare l'accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;
• Rafforzare la programmazione di bilancio, mediante la rilevanza contabile della dimensione temporale nonché degli equilibri di cassa;
• Favorire la modulazione dei debiti secondo gli effettivi fabbisogni, anche mediante l'obbligo della copertura finanziaria degli investimenti, a prescindere dall'esercizio di imputazione della spesa;
• Avvicinare la competenza finanziaria a quella economica.

La Ragioneria Generale dello Stato ha messo in consultazione pubblica, dal 1° marzo 2022 al 30 aprile 2022, lo studio del nuovo Quadro concettuale relativo al sistema unico di contabilità economico-patrimoniale “accrual” in previsione per tutte le Pubbliche Amministrazioni.

La riforma in questione, “cuore pulsante” dell'insieme di politiche che il Governo italiano ha inteso realizzare entro il 2026 per mezzo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), si qualifica nell'ambito delle c.d. “riforme abilitanti” del PNRR e, precisamente, come indicato al punto n. 1.15 della Riforma, nell'obiettivo di “dotare le Pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual”.

Tale passo, del tutto innovativo per il mondo pubblico, costituisce senza ombra di dubbio un tentativo importante di rendere più efficiente e trasparente il Sistema della nostra Economia Pubblica attraverso una riforma volta a semplificare ed ottimizzare l'attuale sistema informativo ed economico-contabile adottato dagli Enti Pubblici. Presupposto della riforma, alla luce della necessita di cambiamento che si respira in ambito pubblico e civile, è quello di procedere alla rimozione di tutti quegli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano, in particolare, le attività economiche e il livello della qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese.

L'obiettivo della riforma, nella sostanza, vuole essere quello di implementare un sistema di contabilità economico-patrimoniale, unico per il settore pubblico, in linea con il percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di principi e standard contabili nelle Pubbliche Amministrazioni (IPSAS/ EPSAS), così da consentire, come esplicitato nel testo della riforma, un supporto essenziale per gli interventi di “valorizzazione del patrimonio pubblico, grazie ad un sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni delle Pubbliche Amministrazioni”.

In particolare, dalla lettura del Piano triennale emergono con chiarezza le ragioni della riforma e l'orientamento al riguardo maturato in ambito internazionale, ovvero sia:

a) La necessità, non più rinviabile, del corretto uso delle risorse pubbliche, che implica un corollario di elementi ad esso funzionali come, ad esempio, la coerenza tra gli obiettivi politici da raggiungere e i relativi programmi di spesa, la garanzia dell'efficienza e dell'efficacia nel processo di spesa, la rappresentazione dell'equilibrio finanziario e patrimoniale delle entità pubbliche e, quindi, anche della sostenibilità fiscale della loro azione;

b) L'esigenza di assicurare che l'azione pubblica risponda correttamente ai presupposti cardini della “trasparenza e dell'accountability”: in tale contesto, le principali organizzazioni sovranazionali, gli standard setter internazionali, Eurostat e le più autorevoli società di consulenza indicano nei sistemi contabili impostati sul principio della competenza economica (“accrual”) quelli maggiormente idonei ad assicurare un elevato livello di qualità dei dati contabili indispensabile per la verifica del corretto utilizzo delle risorse, per la valutazione delle attività e delle passività attuali e potenziali e, di conseguenza, della sostenibilità finanziaria ed economica delle scelte operate dai soggetti pubblici che devono essere orientate sui risultati concretamente da realizzare, evitando il rispetto di soli formalismi e burocrazia.

Infine, quale potenziamento da assicurare per la stabilità e l'affidabilità del modello, già noto ed ampiamento utilizzato nel settore delle aziende private, è previsto la realizzazione di un nuovo sistema informativo a supporto dei processi di contabilità pubblica, basato su un'architettura del tipo ERP (Enterprise Resource Planning) e strutturato in moduli, tra loro collegati e integrati, in grado di cogliere, con una unica rilevazione, il profilo finanziario, economico-patrimoniale e analitico di uno stesso fatto gestionale.

La riforma di un unico sistema di contabilità non più relegato alla sola dimensione finanziaria – come l'attuale sistema – ma che si presta a diventare un sistema “tridimensionale”, proprio in virtù dell'acquisizione delle dimensioni economico-patrimoniali, meglio si presta a fornire un quadro completo e attendibile dell'efficienza e dell'economicità dell'azione pubblica in conformità dei principi di “buon andamento imparzialità” di cui all'art. 97 Cost..

Tale assunto si rende subito evidente se si pensa ai vantaggi che una contabilità “accrual” potrà garantire alla programmazione ed organizzazione delle attività di una P.A.:

• Tale modello – fondato sul principio di competenza - registra le operazioni non al momento del pagamento in contanti (principio di cassa), bensì quando è creato, trasformato o estinto un valore economico o quando insorgono, sono trasformati o estinti crediti o obbligazioni. Tale mutamento consentirà, finalmente, di: (i) avvicinare l'attuale contabilità pubblica – ancorata ad un presupposto di cassa, seppur, ad oggi, “potenziato” secondo un modello misto – a quella propria delle Aziende private; (ii) ottimizzare il Sistema dei Controlli Interni dell'Ente locale – i quali sono strettamente correlati tra di loro) – nonché di rafforzare l'analisi dei rischi, la valutazione della performance, ecc.; (iii) poter adottare, in concreto, nuovi modelli di Governance che, ispirati dai modelli privatistici, consentiranno di orientare l'attività amministrativa al conseguimento dei risultati in termini di valore aggiunto per il miglioramento dei servizi all'utente, in luogo della logica del mero rispetto formale degli atti amministrativi;
• Le informazioni economico-patrimoniali riguardanti l'allocazione e l'assorbimento delle risorse, a livello di costi/ricavi per centro di costo/attività, nonché, a livello patrimoniale, le fonti e gli impieghi di denaro nel periodo amministrativo (cash-flow) contribuiscono alla valutazione di aspetti, che andranno ad assumere rilevanza a livello strategico e programmatico, quali: (i) l'impatto della gestione sulla liquidità e la solvibilità dell'amministrazione pubblica; (ii) i flussi di cassa previsionali connessi all'erogazione dei servizi nei futuri periodi amministrativi; (iii) il rispetto dei vincoli e il conseguimento degli obiettivi formalizzati nel bilancio di previsione in termini di incassi e pagamenti;
• L'avvicinamento alla contabilità adottata dalle Imprese, tra cui rientrano anche le Imprese pubbliche partecipate, che consentirà di realizzare con più efficacia la strategia di Gruppo, data l'omogeneità dei sistemi contabili, con un riflesso positivo, tra l'altro, agli adempimenti del Bilancio Consolidato;
• L'ottimizzazione della capacità dell'Amministrazione Pubblica di Programmare, Organizzare ed Ottimizzare la propria strategia in conseguenza degli effettivi risultati raggiunti e correttamente “misurati”.

In sintesi, l'informazione contabile potrà essere maggiormente completa, trasparente e veritiera poiché parte di un sistema di valori non solamente finanziari che consentirà - da una parte - all'Ente di valorizzare e raggiungere con più successo i propri obiettivi strategici, in conseguenza di una maggiore consapevolezza degli elementi critici concernenti le scelte adottate - dall'altra parte - agli utilizzatori del bilancio (cittadini ed in generale i diversi stakeholder) di avere elementi conoscitivi più precisi e trasparenti per meglio soddisfare le diverse esigenze informative.

L'introduzione della nuova “cultura contabile”, secondo i principi sopra esposti, rappresenta, dunque, un cambiamento organizzativo di rilevante dimensione per il mondo della P.A. e, dunque, una grande occasione per contribuire al superamento di quella cultura meramente finanziaria, nonché burocratico-formale, che sino ad oggi non ha permesso alle amministrazioni pubbliche di parlare e di consentire la misurazione dell'effettiva “economicità” della spesa pubblica.

Sarà, tuttavia, necessario tenere presente, per una concreta attuazione della riforma, che le novità de qua richiederanno una profonda riorganizzazione amministrativa anche con riferimento all'adeguato aggiornamento professionale che dovrà accompagnare l'adozione dei nuovi sistemi e software contabili e che avrà, dunque, un ruolo decisivo nel passaggio al nuovo sistema contabile degli Enti Pubblici, a vantaggio della trasparenza e delle informazioni ai cittadini e alle imprese che operano con la P.A..

Con la speranza di arrivare – subito dopo e quanto prima – a parlare di “utilità” della spesa pubblica, spesa che, nonostante i diversi tentativi espletati nel corso degli ultimi decenni, si è dimostrata spesso inefficace ai fini di un maggior livello di sviluppo economico, sociale e culturale a cui la stessa è chiamata a rispondere.