Accordi territoriali per le locazioni abitative agevolate: il ruolo dei comuni e delle associazioni della proprietà e degli inquilini

Con riguardo alla formazione degli accordi locali relativi alle locazioni abitative agevolate di cui al comma 3 dell'art. 2 della l. n. 431/1998, i Comuni hanno un ruolo meramente propulsivo: essi devono procedere alla convocazione delle associazioni della proprietà e dell'inquilinato maggiormente rappresentative a livello locale perché le stesse diano corso alle trattative dirette alla formazione dell'accordo. Svolta tale attività di convocazione, il compito assegnato in materia ai Comuni è concluso.

L'ordinanza 7 aprile 2022 del Tribunale di Udine definisce il procedimento ex art. 700 c.p.c. promosso da un'associazione di proprietari di immobili in relazione a vicenda concernente la formazione dell'accordo territoriale per le locazioni abitative agevolate di cui al comma 3 dell'art. 2 della l. n. 431/1998.

Per comprendere il significato della vicenda presa in esame dal Tribunale friulano va ricordato che nel 2017 il Comune di Udine aveva convocato, nel rispetto del d.m. 16 gennaio 2017 in tema di accordi territoriali per le locazioni abitative agevolate, le associazioni della proprietà e dell'inquilinato maggiormente rappresentative a livello locale per la trattativa finalizzata all'accordo territoriale nella materia indicata. E nel settembre 2017 le associazioni così convocate avevano stipulato - e depositato nelle forme e sedi prescritte - l'accordo locale.

È accaduto poi, però, che in epoca successiva un'associazione diversa da quelle firmatarie dell'accordo,che era stata costituita in sede locale solo dopo la stipula di questo, ha in un primo tempo manifestato la volontà di aderire all'accordo locale anzidetto e successivamente stipulato con altre due organizzazioni(che del pari non erano state convocate dal Comune) un nuovo e distinto accordo territoriale.

In relazione alle vicende descritte la nuova associazione anzidetta ha proposto nei confronti del Comune di Udine un ricorso d'urgenza formulando in via gradata le seguenti istanze:

• in via principale, ha chiesto che fosse dichiarata la validità dell'accordo territoriale - diverso ed ulteriore rispetto all'accordo locale che era stato sottoscritto e depositato dalle organizzazioni rappresentative della proprietà e dell'inquilinato che erano state convocate dal Comune all'indomani dell'emanazione del decreto interministeriale 16 gennaio 2017 - che era stato sottoscritto in un secondo tempo da parte di organizzazioni che non erano state convocate dal Comune per l'avvio della contrattazione territoriale;
• in subordine, ha chiesto che fosse dichiarata la validità dell'adesione, manifestata dall'articolazione centrale dell'organizzazione ricorrente, all'accordo locale sottoscritto dalle organizzazioni che erano state convocate dal Comune di Udine;
• in via di ulteriore subordine, ha chiestoche fosse ordinato al Comune di convocare tutte le organizzazioni locali rappresentative dei proprietari e dei conduttori per il rinnovo e/o l'integrazione del primo accordo sottoscritto dalle organizzazioni che il Comune all'indomani dell'emanazione del decreto interministeriale 16 gennaio 2017 aveva convocato.

Va detto sùbito che l'ordinanza del Tribunale di Udine che si annota è - a quanto consta - il primo provvedimento con il quale la giurisprudenza prende in considerazione questioni in tema di contrattazione territoriale per le locazioni abitative agevolate.

Due sono le questioni affrontate dal Tribunale: la questione del ruolo che compete al Comune relativamente alla contrattazione locale e la questione della maggiore rappresentatività delle associazioni in sede locale. Ricordiamo le soluzioni date dal Tribunale a tali questioni.

Il primo tema che viene affrontato dal provvedimento concerne il ruolo che compete ai Comuni relativamente all'attività diretta alla formazione degli accordi locali. Al proposito il Tribunale di Udine precisa che - come si ricava dalla l. n. 431/1998 e dal d.m. 16 gennaio 2017 - al Comune compete esclusivamente il compito di promuovere la trattativa diretta alla formazione - ad opera delle associazioni maggiormente rappresentative dei locatori e dei conduttori in sede locale - dell'accordo territoriale: il Comune ha dunque “una mera funzione propulsiva il cui scopo è di promuovere l'eventuale conclusione dei suddetti Accordi, attraverso l'indizione di riunioni a cui sono invitate le Associazioni maggiormente rappresentative, situate sul territorio”.

Il Comune non partecipa alla trattativa né all'accordo, che è oggetto di intervento e di partecipazione solamente da parte delle organizzazioni esponenziali anzidette: esso si limita a dare avvio al procedimento che vedrà poi la partecipazione esclusivamente delle organizzazioni predette.

Chiarito ciò, il provvedimento in commento osserva che una volta che il Comune abbia svolto il compito di convocazione delle associazioni non vi sarà più spazio per ulteriori sue iniziative: né il Comune potrà attivarsi nuovamente per lo svolgimento di attività che sia già stata compiuta ed esaurita.

Ne deriva che il Comune non potrà procedere - come richiedeva, nel giudizio definito dal provvedimento che si annota, l'organizzazione che aveva promosso il procedimento - ad una nuova convocazione delle organizzazioni per la periodica revisione dell'accordo territoriale già raggiunto.

La seconda questione esaminata dal provvedimento del Tribunale di Udine attiene alla rappresentatività delle associazioni.

In base a quanto dispone l'art. 2 della l. n. 431/1998 la contrattazione locale è riservata alle sole organizzazioni della proprietà edilizia e dell'inquilinato maggiormente rappresentative a livello locale.

Da notare che il livello locale a cui si svolge la contrattazione è quello comunale: è a questo livello che deve aversi - e deve essere accertata - la maggiore rappresentatività delle organizzazioni (il che - si osserva per inciso - fa escludere che possa avere rilievo ai fini della partecipazione alla contrattazione in sede locale il fatto che un'organizzazione abbia partecipato alla trattativa in sede centrale per la stipulazione della convenzione nazionale: la partecipazione a questa è infatti riservata alle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale).

Il compito di accertare la maggiore rappresentatività in sede locale delle organizzazioni è assegnato ai Comuni, che devono procedere appunto - lo si è visto - alla convocazione delle associazioni maggiormente rappresentative: la convocazione di un'associazione da parte del Comune per l'avvio alle trattative contiene in sé il riconoscimento della maggiore rappresentatività.

Considerato che la convocazione da parte del Comune è dunque condizione necessaria perché un'organizzazione possa partecipare alla formazione dell'accordo locale, nel caso definito dal provvedimento in commento l'istanza cautelare è stata rigettata appunto perché l'associazione ricorrente non era stata convocata dal Comune (né comunque essa aveva fornito alcun elemento che consentisse di valutarne la rappresentatività in sede territoriale).

Le soluzioni che il provvedimento del Tribunale di Udine dà alle due questioni ricordate offrono l'occasione per formulare alcune osservazioni.

Con riguardo alla questione del ruolo assegnato al Comune relativamente alla contrattazione territoriale, il Tribunale afferma - come si è visto - che il Comune non partecipa alla trattativa né - a maggior ragione - partecipa all'accordo, che è oggetto di intervento e di partecipazione solamente da parte delle organizzazioni esponenziali anzidette: il Comune si limita a dare avvio al procedimento che vedrà poi la partecipazione esclusivamente delle organizzazioni predette. Ciò - come nota il Tribunale di Udine - si ricava con chiarezza dalle disposizioni in argomento della l. n. 431/1998 e del d.m. 16 gennaio 2017. L'art. 2, comma 3, della l. n. 431 precisa infatti - con riguardo agli accordi territoriali volti a definire il contenuto dei contratti di locazione agevolati da stipularsi “in sede locale fra le organizzazioni della proprietà edilizia e le organizzazioni dei conduttori maggiormente rappresentative” - che “al fine di promuovere i predetti accordi, i comuni, anche in forma associata, provvedono a convocare le predette organizzazioni entro sessanta giorni dalla emanazione del decreto di cui al comma 2 dell'articolo 4” e che “i medesimi accordi sono depositati, a cura delle organizzazioni firmatarie, presso ogni comune dell'area territoriale interessata”. Disposizioni queste che l'art. 1 del d.m. 16 gennaio 2017 ha poi ripreso e meglio precisato negli aspetti di dettaglio affermando che “a seguito delle convocazioni avviate dai comuni, singolarmente o in forma associata, le organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative a livello locale, al fine della realizzazione degli accordi di cui al comma 1, … individuano, … insiemi di aree aventi caratteristiche omogenee …” Il decreto ministeriale ha poi aggiunto un'ulteriore disposizione: “al fine di assicurare la formazione degli accordi territoriali di cui all'art. 2, comma 3, della l. n. 431/1998, trascorso il termine di 60 giorni previsto per la convocazione delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative, le stesse organizzazioni possono produrne formale richiesta ai comuni interessati; nel caso in cui i comuni non adempiano nei successivi 30 giorni, le organizzazioni possono procedere di propria iniziativa alle convocazioni di cui al comma 2 del presente articolo”.

Il ruolo così definito dei Comuni è sottolineato poi dall'art. 7 del decreto ministeriale anzidetto che ha precisato - sempre in conformità a quanto previsto dalla l. n. 431 - che “successivamente alla sottoscrizione, gli accordi territoriali e integrativi sono depositati, a cura di una delle organizzazioni firmatarie, presso ogni comune dell'area territoriale interessata e presso la regione di riferimento. I comuni danno la massima pubblicità all'accordo”.

Alla luce di questo insieme di disposizioni, risulta dunque chiaro come il Comune abbia solo il compito di convocare le organizzazioni della proprietà e dell'inquilinato maggiormente rappresentative in sede locale ed una volta che esso abbia svolto tale compito non vi sia più spazio per ulteriori sue iniziative (a parte la pubblicizzazione dell'accordo che sia stato raggiunto): né il Comune potrà attivarsi nuovamente per lo svolgimento dell'attività che sia già stata compiuta e che sia esaurita (ciò - deve ritenersi - a meno che lo stesso accordo locale concluso dalle organizzazioni convocate dal Comune non avesse attribuito al Comune compiti ulteriori che comprendessero eventualmente anche la periodica nuova convocazione delle organizzazioni esponenziali: ma in questo caso si tratterebbe di attività che il Comune sarebbe chiamato a svolgere non perché ad esso affidata dalle norme in materia ma perché ad esso assegnata dall'accordo locale).

Si noti, in particolare, che il Comune non potrà procedere - come era richiesto nel procedimento definito dal Tribunale di Udine con il provvedimento che si annota - ad una nuova convocazione delle organizzazioni per la periodica revisione dell'accordo territoriale già raggiunto.

Quanto alla questione relativa alla maggiore rappresentatività delle associazioni, va ricordato che in base a ciò che dispone l'art. 2 della l. n. 431/1998 la contrattazione locale è riservata alle sole organizzazioni della proprietà edilizia e dell'inquilinato che siano maggiormente rappresentative a livello locale (e cioè - lo si è già osservato - a livello comunale).

Da notare che il compito di accertare la maggiore rappresentatività delle organizzazioni è assegnato ai Comuni: la convocazione di un'associazione da parte del Comune per l'avvio alle trattative contiene in sé appunto il riconoscimento della maggiore rappresentatività.

Solo le associazioni convocate dal Comune possono partecipare alla formazione dell'accordo locale: il che fa ritenere che debba escludersi che associazioni che non siano state convocate dal Comune (e tale era la condizione dell'associazione che aveva promosso il procedimento che il Tribunale di Udine ha definito con l'ordinanza che si annota) possano partecipare all'accordo locale. Si consideri del resto che di un'associazione che non fosse stata convocata da parte del Comune non potrebbe considerarsi accertata la maggiore rappresentatività: ed è chiaro che deve escludersi che associazioni di cui non sia stata accertata la maggiore rappresentatività possano stipulare l'accordo territoriale, che è destinato a condizionare l'intero quadro delle locazioni abitative in sede locale.

Vi è da chiedersi quali criteri debbano essere utilizzati e quali elementi debbano essere considerati per misurare la maggiore rappresentatività delle associazioni in sede locale.

Il tema - che ricorda quello, che nel passato è stato oggetto di ampia discussione, relativo alla maggiore rappresentatività delle organizzazioni sindacali dei lavoratori - è assai delicato.

Si noti che la norma (l'art. 2 della l. n. 431/1998) richiede non soltanto che l'organizzazione sia rappresentativa, ma anche che la sua rappresentatività sia “maggiore”: il che implica necessariamente un giudizio di confronto con altre organizzazioni perché possa verificarsi quali siano le organizzazioni più rappresentative di altre. Anzi: è necessario che siano individuate le organizzazioni più rappresentative in chiave assoluta sul piano locale.

Nella norma non vengono indicati gli elementi ed i criteri da utilizzarsi per la formulazione del giudizio circa la maggiore rappresentatività: ciò rende assai difficile individuare gli elementi ed i criteri in relazione ai quali possa essere condotta tale valutazione.

Su questo punto il provvedimento del Tribunale di Udine fornisce però alcune indicazioni utili di carattere concreto.

In primo luogo, viene sottolineato - ed è elemento di carattere generale utile al fine di inquadrare la questione - che è l'associazione che affermi di possedere il requisito della maggiore rappresentatività in sede locale che deve considerarsi tenuta a fornire la prova del possesso di tale carattere. È così chiarito il quadro degli oneri probatori in argomento.

In secondo luogo, nel provvedimento che si annota vengono elencati alcuni elementi che possono essere utilizzati per valutare la rappresentatività dell'associazione. Vengono in tale senso indicati:

- il “radicamento sul territorio”,

- il “numero di iscritti”,

- il “numero di convenzioni con enti”.

Non solo: l'ordinanza del Tribunale di Udine fornisce anche alcuni elementi di carattere negativo che a loro volta si rivelano utili ai fini dell'esame della questione. Viene notato come debbano essere considerati appunto in chiave negativa, nella prospettiva che interessa, sia il fatto che l'associazione fosse “di recente costituzione locale”, sia il fatto che la stessa possedesse in un determinato momento un numero di iscritti ritenuto da parte del Tribunale numero modesto.

Sulla scorta delle ragioni richiamate dal provvedimento del Tribunale di Udine, può osservarsi dunque conclusivamente che:

• il ruolo che i Comuni sono chiamati a svolgere relativamente all'attività volta alla formazione degli accordi territoriali per le locazioni abitative agevolate di cui al comma 3 dell'art. 2 della l. n. 431/1998 consiste solo nel compito di convocazione delle organizzazioni che i Comuni stessi abbiano accertato essere maggiormente rappresentative a livello locale;
• una volta dato corso alla convocazione delle organizzazioni anzidette il Comune avrà esaurito il suo compito e non dovrà compiere alcuna ulteriore attività in vista della contrattazione locale;
• la maggiore rappresentatività delle organizzazioni che dovranno partecipare alla contrattazione locale dovrà essere accertata dal Comune;
• nella valutazione della maggiore rappresentatività il Comune dovrà fare riferimento ad una serie di elementi che comprenderanno - tra l'altro - il numero degli iscritti, il radicamento sul territorio, il numero delle convenzioni con enti.

Questi sono dunque i principi che l'ordinanza (che - come detto - risulta essere la prima decisione che affronta i temi indicati) trae dalle disposizioni della l. n. 431/1998 e del d.m. 16 gennaio 2017 che fissano la disciplina specifica della materia.

Scalettaris, Locazioni agevolate: solo le organizzazioni convocate dal comune possono sottoscrivere l'accordo locale, in Condominioelocazione.it, 17 gennaio 2020;

Scalettaris, Qualche osservazione a proposito degli accordi territoriali per le locazioni abitative, in Immob. & proprietà, 2022, 189.