Costituzione della Repubblica - 27/12/1947 - n. 0 art. 120

Il divieto di adozione di misure regionali limitative della circolazione di persone o cose di cui al comma 1

La disposizione del primo comma continua a prevedere, anche nel testo successivo alla riforma del 2001, i divieti di adozione di misure limitative, costituendo, al contempo, norma di garanzia per la tutela dei diversi valori costituzionali dalla stessa contemplati.

Dal dato positivo della norma in esame emergono due divieti in capo alla Regione: di istituire dazi nonché di adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose.

Con riferimento al secondo precetto, la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di occuparsi principalmente della libera circolazione delle cose, in quanto con riguardo alla circolazione delle persone è stata ritenuta prevalente la disciplina di cui all'art. 16 della Cost. Al riguardo, sovviene la dichiarazione di illegittimità di alcune leggi regionali restrittive in tema di circolazione di rifiuti speciali (Corte cost. n. 335/2001 e Corte cost. n. 505/2002). Ancora, in una successiva decisione in materia di rifiuti pericolosi, la Corte muovendo dal richiamo alla competenza esclusiva statale in materia di tutela ambientale ex art. 117 comma secondo lett. s della Cost, ha ribadito il divieto in capo alle Regioni di introdurre misure atte ad ostacolare in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, a pena di illegittimità della disposizione che precludeva la presenza e il transito, anche in via provvisoria, di materiali nucleari provenienti da altri territori (Corte cost. n. 62/2005).

Con riferimento, infine, al divieto di limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale, si devono segnalare alcune decisioni nelle quali la Corte, adita con ricorso statale, ha dichiarato l'illegittimità di disposizioni legislative regionali che condizionavano, in assenza di specifiche esigenze locali e in maniera irrazionale, l'esercizio di una determinata attività lavorativa all'acquisizione della residenza nella Regione o alla sussistenza di una organizzazione aziendale nel territorio regionale (per quest'ultima fattispecie, Corte cost. n. 207/2001).

Come osservato da accorta dottrina, con la riforma del Tit. V e in specie, con la scomparsa dell'interesse nazionale quale limite all'esercizio della potestà legislativa regionale, l'art. 120, comma 1 della Cost. ha ritrovato spiccata importanza, costituendo di frequente parametro nei ricorsi statali nelle impugnative ex art. 127 Cost. delle leggi regionali (Bologna, 4144 ss.).

Il potere sostitutivo governativo straordinario di cui al comma 2

Dall'esame della giurisprudenza costituzionale sin qui analizzata si può ritenere che il potere sostitutivo non costituisce un istituto unitario quanto piuttosto una categoria giuridica, nell'ambito della quale vengono a coesistere una varietà di poteri sostitutivi coordinati (o coordinabili), in modo da costituire un sistema finalizzato a garantire l'effettività dell'unità repubblicana di cui agli articoli 1,5,114 e 139 della Costituzione (Dickmann, 2004, 3 ss.).

Il sistema dei poteri sostitutivi, sulla scorta delle censure mosse dalla Consulta, sin dalla sentenza n. 43 del 2004, si articola su base statale e regionale, mutuando da ciascun ordinamento le originalità formali ed i connessi limiti di competenza, ancorché nell'ambito del modello unitario definito in Costituzione.

A supporto di tale sistema sovvengono le previsioni generali di cui agli articoli 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione e quelle di cui all'articolo 8 della l. n. 131/2003, unitamente ai poteri sostitutivi «speciali» qualificati da leggi, dagli statuti speciali e dalle leggi regionali in ordine alle attività degli enti infraregionali.

Il nuovo testo dell'art. 120, secondo comma della Cost., come novellato dall'art. 6 della legge cost. n. 3 del 2001, consente al Governo di «sostituirsi agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni», in presenza di specifiche esigenze, concernenti l'assicurazione del rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la presenza di un grave pericolo per l'incolumità e la sicurezza pubblica, la tutela dell'unità giuridica o economica in tutto il territorio nazionale, con particolare riguardo ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In particolare, la legge regola i modi di esercizio di detti poteri sostitutivi nel rispetto dei principi di legalità sostanziale, di leale collaborazione e di sussidiarietà.

La Consulta definisce tale potere come «straordinario» (Corte cost. n. 43/2004): non esclude, infatti, né i poteri sostitutivi regionali né tanto meno quelli ordinari statali, trovando il proprio fondamento dogmatico nell'art. 8 l. n. 131/2003, c.d. Loggia.

Da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: i provvedimenti sostitutivi devono rispondere al principio di proporzionalità rispetto al fine e la loro adozione da parte dell'ente è subordinata a un congruo termine. Sicché una volta decorso inutilmente tale termine, il Governo adotterà i provvedimenti necessari ovvero nominerà un commissario. Infine, l'esecuzione di detti provvedimenti è curata dal prefetto quale Rappresentante dello Stato nei rapporti con le autonomie locali, così come consacrato nell'art. 10 della normativa in parola (Caringella, pag 518 ss.).

Non sono mancati dubbi in dottrina in ordine all'art. 120, comma 2, Cost., molti dei quali sono stati risolti dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 43 /2004). In particolare, la Corte se per un verso, ha chiarito che l'intervento disciplinato dal secondo comma dell'art. 120 concerne unicamente il potere sostitutivo governativo «straordinario»; per altro verso, ha affermato l'ammissibilità di interventi sostitutivi «ordinari» promossi dalla Regione nei confronti degli enti locali.

Ad avviso della Corte, «la nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali – il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell'incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato».

Dal richiamo ai concetti di «unità giuridica» e di «unità economica» emerge il collegamento ad interessi naturalmente facenti capo allo Stato, quale ultimo responsabile del mantenimento dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica ex art. 5 della Cost.

L'attribuzione di siffatto potere sostitutivo in capo al Governo costituisce pertanto una misura straordinaria, subordinata alla presenza di emergenze istituzionali di particolare gravità, in grado di innescare rischi di compromissione di interessi essenziali della Repubblica.

Tuttavia, la previsione di questo potere governativo, «straordinario e aggiuntivo», finalizzato alla tutela di tipizzati interessi unitari, non preclude la coesistenza degli interventi sostitutivi ordinari, poiché «nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire una consolidata tradizione legislativa», che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali, anche diversi dagli organi di controllo già previsti dall'ora abrogato art. 130 della Cost. Sicché, l'introduzione della disposizione di cui al comma secondo dell'art. 120 costituisce «una vera e propria norma di chiusura di un sistema ad alto grado di decentramento», lasciando impregiudicate l'ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, sia essa statale o regionale, in capo ad organi dello Stato, delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative.

L'applicabilità dell'art. 120 comma secondo alle Regioni e alle Province autonome e i poteri sostitutivi regionali

Il meccanismo introdotto dal secondo comma dell'art. 120 Cost. è stato ritenuto operante anche nei confronti delle Regioni e Province autonome, in quanto volto a salvaguardare l'unità e la coerenza dell'ordinamento, assicurando nelle ipotesi patologiche un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari.

Assunto a cui ha aderito la giurisprudenza costituzionale affermando che tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della «clausola di favore», nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata» (Corte cost. n. 236/2004). Tuttavia, il meccanismo di cui all'art. 120 è destinato ad operare, nei confronti delle autonomie speciali e in specie, delle competenze ulteriori contemplate dal nuovo Titolo V ai sensi dell'art. 10 della l. cost. n. 3/2001.

Mentre con riferimento alle competenze statutarie continuano a sussistere i procedimenti di sostituzione statutariamente previsti (Mainardis, 2005).

Come già esaminato il potere sostitutivo di cui all'articolo 120 ha carattere «straordinario e aggiuntivo», di qui non può ritenersi smentita la consolidata tradizione legislativa che ammette interventi sostitutivi ad opera di organi regionali nei confronti degli enti locali.

Secondo il giudice delle leggi, la formulazione del secondo comma dell'articolo 120 non reca con sé l'illegittimità di eventuali poteri sostitutivi previsti da leggi regionali, se esercitati da organi di Governo della Regione verso organi di enti locali.

Non sussiste pertanto un automatismo in tal senso: la riserva a favore della legge statale di ogni disciplina dell'esercizio degli ulteriori poteri sostitutivi va riferito unicamente alla legge statale, concernendo la sola disciplina procedurale dell'intervento sostitutivo «straordinario».

Nell'ipotesi di intervento sostitutivo «ordinario» regionale sarà la legge regionale a dover disciplinare la procedura, avendo la Corte ritenuto estensibili agli enti locali, in conseguenza della loro rinnovata collocazione nell'ordinamento costituzionale, le medesime garanzie dalla stessa individuate sin dalla sentenza n. 177/1988, in favore delle Regioni, ove assoggettate al potere sostitutivo statale.

Trattasi in particolare: a) della necessità di una previa legge che disciplini il procedimento, prevedendo congrue garanzie procedimentali per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione; b) della limitazione dell'intervento sostitutivo al compimento di atti o di attività «prive di discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)»; c) della necessità che il potere sostitutivo venga esercitato da parte di un organo di governo della regione (così che è illegittima l'attribuzione di un siffatto potere al difensore civico regionale).

L'adozione di provvedimenti legislativi in via sostitutiva.

La possibilità di adottare, in sede di intervento sostitutivo ex art. 120 Cost., provvedimenti di tipo normativo, ha dato vita ad un vivace dibattito in dottrina, supportato anche dalla previsione nel testo dell'art. 8, comma 1, della l. n. 131/2003, attuativa della legge cost. n. 3 del 2001 del potere governativo di adozione di provvedimenti «anche normativi», ove necessari a superare l'inerzia regionale.

A favore della tesi normativa che aderisce a una sostituzione «normativa» nelle forme del decreto legge si potrebbero richiamare le seguenti argomentazioni (Scaccia, 883 ss.): a) la genericità del riferimento agli «organi» di regioni ed enti locali da sostituire autorizza interventi nei confronti del Consiglio regionale, titolare della funzione legislativa; b) la previsione secondo cui i poteri sostitutivi possono «prescindere dai confini territoriali dei governi locali», che potrebbe alludere all'adozione di atti emancipati dal limite territoriale che grava su tutti gli atti amministrativi e normativi della Regione, dunque anche di atti normativi generali dello Stato; c) la similitudine con l'art. 72, comma 2, n. 3 della Costituzione tedesca (Grundgesetz) che consente la sostituzione «normativa» (in senso critico D'Atena).

Nella prospettiva diametralmente opposta, che consente solo la sostituzione «amministrativa», ritenuta preferibile dalla dottrina prevalente, si osserva: a) il riferimento al solo Governo e non allo Stato; b) la mancata distinzione, fra i soggetti passivi del potere sostitutivo, tra le Regioni e le Province autonome, titolari della potestà legislativa, e gli altri enti territoriali che di tale potestà non dispongono; c) il richiamo al quinto comma dell'art. 117 Cost., che ammette espressamente il potere sostitutivo di natura normativa, ma soltanto in relazione all'inadempimento degli obblighi internazionali e comunitari (Mainardis; Rescigno; Mangiameli; Corpaci; Veronesi; Scaccia).

Sotto il profilo sistematico, in dottrina si è rilevato come, nella parte in cui la Costituzione conferisce poteri normativi primari al Governo, essa ribadisce la natura eccezionale del conferimento.

A conferma di tale assunto si veda infatti la doppia negazione con cui si aprono gli articoli 76 («L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo...») e 77 («Il Governo non può, senza delegazione delle Camere...») (Scaccia). Sicché, la mancanza di espressa e inequivoca autorizzazione da parte della Costituzione imporrebbe pertanto di seguire la soluzione negativa (Scaccia).

Per superare questa impasse, nel disegno di revisione costituzionale approvato dalle Camere nel novembre del 2005, era prevista l'ammissibilità di un intervento sostitutivo di tipo normativo, attribuendo detta potestà allo Stato – e non più al mero Governo – così da ricomprendere anche le leggi emanate dal Parlamento, tuttavia, il disegno non ha superato lo scoglio del referendum ex art. 138 della Cost.

In definitiva, rimane ferma l'esigenza di un intervento completivo in chiave tassativa della Corte costituzionale, atto a far luce sulla portata della disposizione, sulla scorta delle censure mosse dalla dottrina secondo cui «la trasfigurazione della disciplina costituzionale della sostituzione amministrativa in un meccanismo generale di riallocazione politica delle competenze legislative non appare la soluzione più adatta a contemperare ragionevolmente, nel rinnovato assetto del regionalismo italiano, istanze autonomistiche e interessi unitari» (Scaccia).