Legge - 7/08/1990 - n. 241 art. 27 - Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi1

Rilevanza sistematica della norma.

Con l'art. 27 della l. n. 241/1990, il legislatore, ricalcando il modello francese, ha previsto l'istituzione di un organismo super partes , avente il compito di vigilare sull'attuazione del principio della piena conoscibilità e trasparenza dell'attività della Pubblica Amministrazione (Alberti, 1100; Aa.Vv., 298).

Si tratta della Commissione per l'Accesso ai Documenti Amministrativi (c.d. CADA), un organo, da un lato, a composizione governativa e parlamentare e, dall'altro lato, tecnico, data la presenza tra i suoi componenti di rappresentanti del potere giudiziario.

L'art. 18 della l. n. 15/2005 è intervenuto sostituendo integralmente l'originario articolo 27, modificando il procedimento di nomina della Commissione e prevedendo anche una composizione più snella.

Il ruolo centrale della CADA è stato reso definitivamente operativo dopo l'emanazione del regolamento di attuazione adottato ai sensi dell'art. 23, l. n. 15/2005 (d.P.R. n. 184/2006).

Collocazione, composizione e durata della Commissione.

La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi è stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri nel 1991, a seguito dell'entrata in vigore della legge sul procedimento amministrativo. Tale scelta di collocazione risponde ad un preciso disegno del legislatore, volto ad assicurare il rispetto del principio di piena conoscibilità dell'attività della Pubblica Amministrazione grazie ai poteri di coordinamento generale dell'attività dei ministri e, quindi, dei ministeri, di cui all'art. 95 Cost. (Sitran, 255).

In ordine alla composizione, la Commissione, secondo quanto previsto dall'art. 27, modificato dalla l. n. 15/2005, è un organo collegiale presieduto dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri e composto da: due senatori e due deputati designati dal Presidente delle rispettive Camere; quattro scelti tra magistrati ed avvocati dello Stato, designati dai rispettivi organi di autogoverno; due tra professori di ruolo in materie giuridiche, designati dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca ed uno tra i dirigenti dello Stato o degli altri enti pubblici, designati dal Dipartimento della funzione pubblica. La presenza nella Commissione di personalità appartenenti a categorie tanto diverse sottolinea la volontà del legislatore di presidiare il diritto d'accesso attraverso un organismo in qualche modo rappresentativo dello Stato-comunità, a miglior garanzia di un diritto rispetto al quale, quando viene esercitato, la p.a. si trova ad essere parte e, quindi, difficilmente può essere anche organo vigilante in una posizione di tendenziale imparzialità (Aa.Vv., 350).

Il comma 2 aggiunge come membro di diritto il Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione. Lo stesso comma prevede, inoltre, che la nomina di tale organismo avvenga con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito lo stesso Consiglio e non più, come nella previsione originaria, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Consiglio dei Ministri. Attenta dottrina ha sottolineato che l'aver ricondotto tutta la procedura di designazione all'interno dell'esecutivo e l'aver abbandonato l'intervento del Capo dello Stato elimina un passaggio formale posto in funzione di garanzia e di controllo (Aa.Vv., 299).

La nuova Commissione, così come concepita nell'attuale versione dell'art. 27, presenta una composizione più snella: il numero dei professori di ruolo nelle materie giuridiche viene diminuito da due ad uno e quello dei dirigenti dello Stato e degli enti pubblici viene eliminato.

Il comma 2 prevede, infine, la facoltà per la Commissione di avvalersi di massimo cinque esperti, nominati ai sensi dell'art. 29 della l. n. 400/1988 dal Presidente del Consiglio dei ministri. Quest'ultimo ha, pertanto, la facoltà di avvalersi di consulenti e di istituire comitati di consulenza, di ricerca o di studio su specifiche questioni e, a tal fine, può conferire incarichi a tempo determinato a magistrati, docenti universitari, Avvocati dello Stato, degli enti pubblici, anche economici, delle aziende a prevalente partecipazione pubblica o anche ad esperti estranei alle amministrazioni dello Stato.

Anche dopo la riforma, nulla continua ad essere stabilito riguardo alle caratteristiche che i membri debbano possedere. Non si prevede, cioè, che questi siano contraddistinti da caratteristiche quali l'autorevolezza, l'indipendenza, la moralità e l'esperienza né sono previste incompatibilità con altre cariche, potendo continuare ciascuno a svolgere la propria carica in seno all'organismo di provenienza. La Commissione non ha, infatti, un autonomo ruolo organico del personale.

Il comma 3 dell'articolo in commento dispone che la durata della carica di ciascun membro sia di tre anni, eccetto per i membri parlamentari, per i quali si procede ad una nuova nomina in caso di scadenza o di scioglimento anticipato delle Camere nel corso del triennio. Non è previsto alcun divieto per la riconferma dei membri. Tale disposizione vuole garantire la permanenza in carica di tutti i componenti non parlamentari, indipendentemente dall'interruzione delle legislature nonché dalla formazione delle compagini governative.

Funzionamento.

Il funzionamento della Commissione è disciplinato, anche dopo la riforma, dal regolamento interno approvato nella seduta del 22 ottobre 2002, sebbene lo stesso debba essere rivisitato alla luce del regolamento di attuazione d.P.R. n. 184/2006. Ai sensi dell'art. 12 di tale regolamento, le sedute sono valide se presenti almeno sette componenti (il testo originario del regolamento interno del 2002 ne prevedeva nove) ovvero sei nei casi ritenuti urgenti ed indifferibili dal Presidente.

L'art. 1 del regolamento interno prevede, inoltre, che possono partecipare alle sedute esperti della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Presidente può consentire, dove ne ravvisi la necessità, la partecipazione di ulteriori esperti particolarmente competenti sugli argomenti all'ordine del giorno.

Le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei presenti. In caso di parità di voti prevale il voto del Presidente.

Secondo quanto previsto dall'art. 2, il Presidente può nominare, nell'ambito dei componenti della Commissione, un Vicepresidente che lo sostituisca in caso di assenza o impedimento. In caso di assenza o impedimento del Presidente e del Vicepresidente, le sedute della Commissione sono presiedute dal componente più anziano. Il Presidente, ove necessario, adotta gli atti ritenuti urgenti ed indifferibili, sottoponendoli alla ratifica della Commissione nella seduta successiva.

L'art. 4 prevede che l'ordine del giorno delle singole sedute, anche delle Sottocommissioni, sia stabilito dal Presidente e comunicato, salvo motivi d'urgenza, dal Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo a tutti i componenti almeno sette giorni prima della riunione. La documentazione relativa alla seduta viene spedita al Presidente ed al Relatore unitamente all'ordine del giorno.

L'art. 5 stabilisce che di ogni riunione della Commissione o delle Sottocommissioni sia redatto un verbale sommario a cura del Segretario. Tali verbali sono posti in approvazione nella seduta successiva.

A norma dell'art. 12, comma 7 del regolamento di attuazione n. 184/2006 le sedute della Commissione non sono pubbliche.

Competenze.

Una delle più rilevanti novità apportate dalla l. n. 15/2005 consiste nel potenziamento delle competenze della Commissione.

Ai sensi del comma 5 dell'art. 27, alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi è affidata la vigilanza attiva, che si esprime principalmente attraverso un obbligo generale di comunicazione da parte delle amministrazioni di tutti i documenti richiesti dalla stessa Commissione. Lo stesso Consiglio di Stato ha evidenziato che «la Commissione pur discostandosi dall'omonimo modello francese, ricalca l'esperienza di altri ordinamenti, che affidano ad un'autorità dotata di prestigio e di indipendenza, funzioni di alta vigilanza sulle amministrazioni operanti in un determinato settore o in determinate materie» (Cons. St., Ad. gen., n. 75/1992).

Occorre precisare che la funzione di vigilanza non si limita ad una mera ricognizione ed acquisizione di dati e notizie ma si spinge sino a concrete soluzioni. L'operato della Commissione, infatti, si articola in due fasi: ricognitiva e propulsiva. La fase ricognitiva è molto complessa sotto il profilo operativo. Infatti, il comma 6 dell'articolo in commento, impone a tutte le amministrazioni di comunicare alla Commissione, nel termine assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione di quelli coperti dal segreto di Stato.

A questo proposito, viene conferito a tale organismo un potere istruttorio di notevole portata, il cui esercizio necessita di un'attenta programmazione. Devono essere, prima di tutto, individuati i soggetti ai quali la Commissione rivolge le richieste ed in secondo luogo i possibili oggetti delle richieste stesse, che possono riguardare: i comportamenti tenuti dalle Pubbliche Amministrazioni, le misure organizzative idonee a garantire l'esercizio del diritto d'accesso previste dall'art. 22, comma 3, lo stato di elaborazione dei regolamenti per l'individuazione dei documenti sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24, comma 4 e l'esistenza di disposizioni normative che impediscano o limitano l'esercizio del diritto d'accesso. Solo dopo aver acquisito ed elaborato i dati richiesti è possibile passare alla fase propulsiva.

Alla Commissione, inoltre, è attribuito l'esercizio dei poteri consultivo e di referto.

Il potere consultivo si sostanzia nell'esprimere pareri sui regolamenti adottati dalle singole amministrazioni ai fine di regolare il diritto d'accesso ai sensi del comma 4 dell'art. 24, l. n. 241/1990, con particolare riguardo all'individuazione delle categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità esclusi dall'accesso.

A questo proposito, occorre precisare che il potere regolamentare appartiene ai singoli enti pubblici soggetti a vigilanza e non alle amministrazioni vigilanti. Deve essere riservato, infatti, al singolo soggetto che provvede alla cura di un determinato interesse pubblico, il potere di individuare le categorie di documenti amministrativi sottratti all'accesso. Conseguenza di ciò è il fatto che, in mancanza di una specifica previsione normativa, non è possibile attribuire direttamente all'attività vigilante un potere che appare strettamente inerente alle specifiche attribuzioni dell'organo vigilato.

Inoltre, la Commissione può fornire pareri, ove richiesti, sugli atti attinenti all'esercizio ed all'organizzazione del diritto d'accesso, consistenti nelle istanze e nei quesiti delle Pubbliche Amministrazioni e dei privati cittadini.

Il comma 5 disciplina, inoltre, l'esercizio del potere consultivo che si estrinseca nella proposizione al Governo di modifiche di testi legislativi e regolamentari. Tale attività permette, dunque, alla Commissione di coordinare ed armonizzare l'azione delle Pubbliche Amministrazioni e di svolgere così un'interpretazione omogenea della disciplina sulla trasparenza e sul diritto d'accesso.

Ai sensi del comma 5 dell'art. 27, a tale organismo di vigilanza è conferito anche il potere di referto consistente nella redazione di una relazione sulla trasparenza dell'attività della Pubblica Amministrazione che deve essere presentata annualmente alle Camere ed al Presidente del Consiglio dei Ministri. L'attività della Commissione si estrinseca, peraltro, nell'emanazione di direttive e raccomandazioni, che non sono dotate di un carattere di vincolatività (Sitran, 263).

Da ultimo, la l. n. 15/2005 ha ampliato le competenze della Commissione, ricomprendendo anche la funzione giustiziale che si realizza attraverso la possibilità di esperire un ricorso gerarchico improprio avverso gli atti delle amministrazioni centrali e periferiche, e che si affianca alla procedura giustiziale del difensore civico in materia di diritto d'accesso ai documenti degli enti locali.

Il comma 7 del novellato articolo 27, infine, conferiva all'organismo di vigilanza l'ulteriore compito di adottare misure sostitutive in caso di prolungato inadempimento dell'obbligo da parte delle amministrazioni interessate di adottare le misure organizzative idonee a garantire l'applicazione delle disposizioni di cui al d.P.R. n. 445/2000 in materia di autocertificazioni e di presentazione di atti e di documenti, senza tuttavia entrare nel merito delle scelte e delle valutazioni da queste effettuate nell'ambito dei rispettivi procedimenti. La norma in questione è stata abrogata dal d.P.R. n. 157/2007, il quale ha previsto un riordino delle competenze della Commissione attraverso l'eliminazione di alcune funzioni che potevano essere esercitate da altri organi.

Natura giuridica.

La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi deve ritenersi un organismo dalla peculiare natura giuridica: nonostante garantisca l'effettiva applicazione delle leggi, essa non può essere assimilata alle autorità indipendenti, avendo una connotazione e delle caratteristiche non idonee a garantire quell'indipendenza e quella terziarietà che si suole riconoscere alle authorities. L'assunto sembra corroborato dalla legge di riforma che, accentuando la connotazione politica dell'organo, determina un indebolimento delle garanzie di autonomia (Aa.Vv., 350).

Tuttavia, il Consiglio di Stato, già prima della novella del 2005, ha evidenziato che la Commissione, sia per la sua composizione, sia per i rapporti che istituzionalmente intrattiene con le Camere, presenta peculiari e rilevanti profili che tendono a configurarla come un autorità munita di autonomia e indipendenza, ancorché collegata con il Governo per gli aspetti che attengono alle sue funzioni (Cons. St., Ad. gen., n. 75/1992).