Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 53 - (R) Registrazione di protocollo (A)

Il piano di sviluppo del sistema informativo automatizzato.

L'art. 50 reca le fondamentali linee strategiche ed organizzative relative al piano di sviluppo del sistema informativo automatizzato che ciascuna amministrazione è chiamata, in chiave di pianificazione progettuale, ad adottare in coerenza con le proprie caratteristiche organizzative ed operative. Tale pianificazione suppone l'individuazione, nell'ambito del proprio ordinamento, degli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, l'enucleazione di criteri uniformi di classificazione e di archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.

Nel dettaglio, il citato piano deve indicare, fra l'altro: a) i principali interventi di trasformazione organizzativa da introdurre ai fini dell'automazione della gestione informatica dei documenti amministrativi; b) i settori dell'amministrazione che, per tipologia di mandato istituzionale, di funzioni, di obiettivi e di attività svolte, presentino esigenze di gestione della documentazione tendenzialmente omogenea, le c.d. aree organizzative omogenee; c) i servizi per la tenuta del protocollo informatico e la gestione dei flussi documentali e degli archivi ed individuare le risorse umane da qualificare ai fini dell'automazione della gestione documentaria; d) uno specifico progetto esecutivo per la realizzazione di un sistema di protocollo informatico e per la sostituzione dei registri di protocollo cartacei con sistemi informativi.

Il piano deve, poi, prevedere tempi e modalità per la realizzazione o la revisione dell'intero sistema informativo, con l'obiettivo di arrivare alla totale automazione di tutta l'attività amministrativa. Tale automazione deve riguardare non solo il protocollo informatico, inteso come registro, ma i dati, i documenti, gli atti e, persino, i procedimenti amministrativi.

Il sistema di gestione informatica dei documenti.

L'art. 52, sul sistema di gestione informatica di documenti, collocato nella Sezione I del Capo IV, recepisce il contenuto dell'art. 3 del d.P.R. n. 428/1998, non facendo però più riferimento al «sistema di protocollo», ma, ampliando la portata della norma, al «sistema di gestione informatica dei documenti», in modo da comprendere così non solo il protocollo informatico inteso come registro, ma, anche, l'insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione, delle procedure informatiche utilizzate dalle amministrazioni per la gestione dei documenti (art. 1, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 445/2000).

La norma in commento indica le prescrizioni minime che il sistema di gestione informatica deve avere. Esso deve garantire: a) la sicurezza e l'integrità del sistema; b) la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata ed in uscita. Deve, poi, fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto ed i documenti della stessa formati nell'adozione dei provvedimenti. Deve, ancora, consentire: a) il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati; b) in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali. Infine, deve garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del sistema di classificazione dell'archivio adottato.

Gli aspetti positivi collegati all'introduzione dell'innovato sistema sono soprattutto pratici, essendo risultato diretto dell'attribuzione di un valore giuridico all'attività di protocollazione svolta in forma elettronica.

Registrazione di protocollo.

L'art. 53 è dedicato alla registrazione di protocollo disciplinando, innanzitutto, le annotazioni da eseguire per ogni documento protocollato, il funzionamento del sistema di registrazione, che deve essere in grado di produrre un quadro completo, integro, sicuro e aggiornato, nonché l'oggetto di protocollazione obbligatoria del protocollo, identificato in tutti i documenti ricevuti e spediti dall'amministrazione e in tutti i documenti informatici, con le esclusioni recate al comma 5.

Al proposito giova evidenziare che l'operazione di registrazione di protocollo consiste nella memorizzazione su supporto informatico dei seguenti dati: a) numero di protocollo e data di registrazione del documento spedito e/o ricevuto, generati automaticamente dal sistema; b) mittente (per i documenti ricevuti) o destinatario (per i documenti spediti); c) oggetto del documento; d) impronta del documento.

Preme evidenziare che l'effettuazione di una registrazione di protocollo (ovvero l'operazione con la quale si memorizzano le informazioni principali relative al documento nel registro di protocollo) corrisponde alla assunzione di responsabilità da parte dell'amministrazione e in particolar modo serve a certificare l'esistenza del documento a partire da una certa data. Questo significa che, nel caso di documenti ricevuti, l'amministrazione non può negare, a fronte della richiesta di esibizione del contenuto di una registrazione, che un documento sia esistito. Inoltre essa certifica il fatto che il documento è entrato nell'ambito dell'amministrazione e dei processi amministrativi di quest'ultima che lo riguardano. Nel caso di documenti prodotti dall'amministrazione, la stessa può avvalersi dello strumento protocollo informatico per fini probatori (ad esempio per dimostrare a terzi che un proprio documento è stato prodotto o che ha ottenuto un valore ufficiale prima di una certa data).

Sulla valenza del protocollo volto, in coerenza con la ratio della risalente disciplina che lo introdusse (il r.d. n. 35/1900), a garantire la certezza e la fede privilegiata ai documenti in esso registrati, si osserva che nel sistema tradizionale dette finalità erano garantite attraverso l'immutabilità delle attestazioni stesse. Il protocollo delle pubbliche amministrazioni, infatti, è atto pubblico cui è attribuita fede privilegiata avente ad oggetto, tra l'altro, la data di ricezione dei singoli atti; di conseguenza, in mancanza di querela di falso nei confronti delle risultanze del protocollo, è priva di fondamento la pretesa di far accertare dal giudice una situazione contrastante con le risultanze di un atto pubblico fidefaciente (Cons. St., Ad. plen., n. 19/1993). Ed era proprio tale immodificabilità ad essere tutelata attraverso l'imposizione di alcune cautele: l'uso di inchiostro indelebile, di un registro con fogli bollati e numerati progressivamente, oltre che il divieto di cancellature.

Al fine di assicurare l'immodificabilità, e quindi valore giuridico privilegiato, anche alle attestazioni contenute nel sistema di protocollo informatico, il Legislatore ha prescritto alcuni accorgimenti.

Innanzitutto, la modalità di registrazione del protocollo, ai sensi dell'articolo in commento, è effettuata mediante la memorizzazione di alcune informazioni quali: numero di protocollo del documento generato automaticamente dal sistema e registrato in forma non modificabile; data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal sistema e registrata in forma non modificabile; mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per i documenti spediti, registrati in forma non modificabile; oggetto del documento, registrato in forma non modificabile; data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili. Infine, l'impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica, costituita dalla sequenza di simboli binari in grado di identificarne univocamente il contenuto, registrata in forma non modificabile.

Pertanto, come già anticipato, in caso di documenti in entrata, l'amministrazione non potrà negare, a fronte della richiesta di esibizione del contenuto del registro informatico di protocollo, che un documento sia esistito o giunto all'Ente; nel caso di documenti in uscita, l'amministrazione potrà del pari utilizzare il protocollo informatico per provare che un determinato atto è stato adottato prima di una certa data.

Quanto alle modalità di implementazione, l'assegnazione delle informazioni delle operazioni di registrazione di protocollo viene effettuata dal sistema in un'unica soluzione, con esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte dell'operatore. Le regole tecniche, i criteri e le specifiche delle informazioni previste nelle operazioni di registrazione di protocollo sono specificate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (cfr. oggi d.P.C.M. 3 dicembre 2013 che detta le «Regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli artt. 40-bis, 41,47,57-bis e 71, del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005»).

Il comma 5 dell'art. 53, che modifica le disposizioni del d.P.R. n. 428/1998, come già anticipato, prevede espressamente che sono oggetto di registrazione obbligatoria i documenti ricevuti e spediti dall'amministrazione e tutti i documenti informatici. La ratio della norma è quella di fornire certezza giuridica in ordine all'acquisizione e trasmissione del documento.

In definitiva, ieri come oggi, la registrazione a protocollo dei documenti consente di individuare in modo univoco il singolo documento all'interno dell'archivio e a certificare in modo inoppugnabile la data nella quale esso è entrato a far parte dell'archivio del soggetto produttore, funzione quest'ultima indispensabile alla luce delle disposizioni legislative sulla durata dei procedimenti amministrativi.

In questo senso ha avuto modo di concludere la giurisprudenza, secondo cui la funzione del protocollo è quella di attestare la legale certezza dell'avvenuta ricezione da parte dell'amministrazione di un determinato documento, sia al fine di costituire un termine iniziale incontestabile per l'esercizio di poteri riconnessi a tale ricezione sia al fine di garantire la conoscenza effettiva da parte dell'organo procedente. Di conseguenza solo la data attestata dal protocollo va assunta a prova dell'avvenuta conoscenza e considerata quale termine iniziale per la decorrenza del termine, irrilevanti essendo i diversi eventuali elementi dai quali possa desumersi la ricezione da parte dell'amministrazione. Infatti, a ritenere il contrario, diventerebbe incerta l'individuazione di un momento che, per la rilevanza che l'ordinamento gli annette, deve emergere in modo incontestabile (Cons. St. VI, n.3341/2011).

Pertanto, il registro di protocollo si configura come atto pubblico di fede privilegiata e va di conseguenza compilato con le avvertenze e le procedure prescritte dalla legge. La registrazione a protocollo, se eseguita secondo i dettami dell'art. 53 in esame, soddisfa le esigenze di attestazione giuridico-probatoria. Con l'aggiunta di altre informazioni (quali, ad esempio, lo smistamento all'Unità Organizzativa Responsabile e l'assegnazione al Responsabile del Procedimento Amministrativo, la classificazione e l'indicazione del fascicolo di appartenenza) la registrazione a protocollo può esplicare una potente funzione gestionale tesa a organizzare la corretta stratificazione dei documenti e a controllare i flussi documentali.

Quanto alla valenza delle disposizioni in commento, in giurisprudenza si è avuto modo di ritenere che esse contengano norme volte esclusivamente volte a disciplinare la condotta delle pubbliche amministrazioni senza impattare direttamente sulla validità degli atti compiuti in violazione delle stesse. Si è, così, ritenuto che l'omessa registrazione di protocollo del provvedimento (munito di timbro di protocollo), pur obbligatoriamente prevista dall'art. 53 del d.P.R. n. 445/2000 per ogni documento ricevuto o spedito dalle pubbliche amministrazioni, non può ritenersi causa di nullità o annullabilità del provvedimento. Si è, infatti, osservato che: a) il timbro del protocollo apposto sulla corrispondenza pervenuta ad un ufficio pubblico ha natura di atto pubblico e assume fede privilegiata, in quanto in esso il pubblico ufficiale attesta l'avvenuta ricezione dall'esterno di un documento nonché la data di tale ricezione e la numerazione progressiva che gli viene attribuita; b) la materiale apposizione sul documento medesimo del timbro riproducente la data di ricezione ed il numero attribuitogli non costituisce altro che una prosecuzione dell'attività certificatrice del pubblico ufficiale ricevente. Su questa falsariga si è pervenuti a ritenere non rilevante, nella specie, la violazione dell'art. 55 del d.P.R. n. 445/2000, atteso che detta disposizione afferisce alla disciplina della gestione del protocollo dei documenti e fissa, per le Amministrazioni, modalità di gestione e della registrazione degli stessi, che non prevedono e comportano ricadute negative per il cittadino utente per una (eventuale) cattiva gestione del servizio (Cons. St. VI,n.4113/2013;T.A.R. Lazio, Roma III, n.5696/2011). Ciò in coerenza con l'orientamento secondo cui: a) “gli atti destinati alla Pubblica amministrazione, quand'anche privi di numero di protocollo ovvero con protocollazione irregolare, ovvero assertivamente tardiva, producono ugualmente i propri effetti ove gli elementi derivanti dalle operazioni di protocollazione (registrazione, segnatura, etc.) siano facilmente ricavabili aliunde, ad esempio, anche da un semplice timbro datario apposto dalla medesima P.A. sul documento privato, a meno che non si predichi la falsità di quel timbro e della relativa data” (T.A.R. Trentino AltoAdige,Trento, n. 115/2012); b) “l'ufficio del protocollo costituisce una mera articolazione dell'Ente cui fa capo, avente una funzione solo interna ad esso, mentre rispetto ai terzi la protocollazione ha solo una funzione di garanzia e non anche quella di escludere ogni effetto giuridico al momento, ove anteriore, nel quale una determinata ricezione sia avvenuta da parte dell'Ente” (T.A.R. Lazio, Roma III-bis, n. 9755/2009).