Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 6 - Solidarietà1.

La responsabilità solidale

La l. n. 689/1981 individua tre ipotesi di responsabilità solidale:

1. la responsabilità del proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione (o in sua vece quella dell'usufruttuario se trattasi di bene immobile, o comunque il titolare di un diritto personale di godimento), comma 1.

2. la responsabilità della persona rivestita dell'autorità oppure incaricata della direzione o vigilanza di soggetto incapace di intendere e di volere, comma 2;

3. la responsabilità della persona giuridica, dell'ente o imprenditore per fatto commesso dal rappresentante o dal dipendente nell'esercizio delle sue funzioni, com>ma 3.

Trattasi di tre casistiche nelle quali la responsabilità per un fatto illecito e, dunque, la relativa sanzione sono attribuite ad un soggetto che, pur non avendo eseguito l'illecito né concorso alla sua realizzazione, è ritenuto dall'ordinamento vicino all'autore della violazione, e quindi chiamato a rispondere in solido della violazione e della sanzione irrogata al trasgressore.

La fonte di tale forma di responsabilità va ricercata non soltanto nel rapporto tra fatto illecito e trasgressore, ma anche in relazione alla natura della relazione che intercorre tra l'autore della violazione e un soggetto terzo chiamato a rispondere.

Il proprietario della cosa, utilizzata dall'autore della violazione deve provare, per poter esimersi da responsabilità amministrativa, un concreto e adeguato comportamento ostativo volto ad impedire l'uso della cosa stessa da parte d'estranei.

Dal punto di vista strutturale, la tipologia di responsabilità prevista dall'art. 6 in commento non differisce da quella tipica solidale disciplinata dal Codice Civile, anche se la disposizione in merito di sanzioni amministrative attribuisce espressamente, al soggetto che abbia pagato la sanzione a titolo di responsabilità solidale, il diritto di esercitare azione di regresso nei confronti dell'autore della violazione, al fine di ottenere per intero la restituzione della somma pagata.

Questo obbligo non costituisce una vera a propria sanzione amministrativa applicata nei confronti di un trasgressore, ma riguarda una sorta di garanzia dell'effettivo pagamento della somma dovuta all'amministrazione per la violazione: esso rappresenta dunque l'intenzione del legislatore di non traslare in via definitiva l'onere della violazione sul responsabile in solido, ma piuttosto di rafforzare il titolo sanzionatorio di pagamento.

L'istituto della responsabilità solidale, come appena descritto, resta rigorosamente circoscritto e delimitato ai casi espressamente previsti da questa disposizione, la cui disciplina non tollera interpretazioni che comportino l'inosservanza del principio della riserva di legge stabilita dall'art. 1 della stessa legge.

Il sistema della l. n. 689/1981, infatti, preserva il principio della natura personale della responsabilità, disciplinando quindi i profili – già analizzati – della imputabilità (art. 2), dell'elemento soggettivo della violazione (art. 3), delle cause di esclusione dalla responsabilità (art. 4), del concorso di persone (art. 5); lo stesso profilo di deroga ad esso apportato attraverso l'istituto della solidarietà (art. 6) resta rigorosamente circoscritto e delimitato e la sua disciplina non tollera interpretazioni che, estendendo l'ambito della fattispecie in essa espressamente contemplate, comportino il mancato rispetto del principio della riserva di legge fissato dall'art. 1.

La responsabilità del proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione

Il primo caso di responsabilità solidale, ossia quello che riguarda la proprietà o altri diritti di godimento sulla cosa utilizzata per la commissione della violazione, sancisce una presunzione di responsabilità di tali soggetti, collegata al rapporto giuridico sussistente con la cosa destinata alla consumazione dell'illecito, che genera nel proprietario di detta cosa l'obbligo di solidarietà nel pagamento, salvo che la stessa cosa sia stata utilizzata contro la sua volontà.

Il titolo giuridico di tale responsabilità riguarda l'esistenza di un diritto di proprietà o di altro diritto di godimento nel caso di beni immobili.

A tal proposito, la Corte di Cassazione ha precisato che l'espressione “titolare di un diritto personale di godimento”, contenuta nell'art. 6 della l. n. 689/1981, va letta in senso estensivo, così da comprendervi quelle relazioni con il bene riconoscibili come detenzione autonoma o, comunque, qualificata anche dall'interesse proprio del detentore e tale da legittimarlo alla tutela possessoria pure nei confronti del proprietario, attraverso l'azione di spoglio (n. 4311 del 28 aprile 1998).

Questo titolo inoltre deve insistere su una cosa che servì per commettere la violazione, per cui, come sottolinea la dottrina, «il legame tra bene e illecito deve assumere la forma di un necessario vincolo strumentale: e poiché la serie causale è sempre a fattori infiniti, e quindi indeterminati potrebbero essere gli anelli della catena, ovvero i mezzi posti in gioco, sembra non possa farsi a meno di specificare che lo strumento confiscabile debba presentarsi immediatamente significativo, sul piano lesivo, nei confronti dell'illecito, o perché ultimo vettore materiale dell'azione tipica, o perché non altrimenti fungibile rispetto a quel tipo di realizzazione illecita» (Alessandri, 52).

La presunzione di responsabilità a carico di questi soggetti può essere superata solo ove essi forniscano prova che, la cosa che servì o fu destinata a commettere l'illecito, sia stata utilizzata contro la loro volontà.

A tal fine non è sufficiente asserire di non aver dato il proprio consenso, ma bisognerà dimostrare di aver adottato un comportamento concreto e idoneo volto a vietare o ad impedire l'illecita utilizzazione del bene, mediante l'impiego di cautele tali da manifestare una concreta volontà impeditiva «che la volontà del proprietario non possa risultare superata» e ad impedirne l'uso da parte di estranei (Cass. I, n. 14194/2002).

La Corte di Cassazione ha, ad esempio, escluso che il comportamento di un proprietario di veicolo, che aveva lasciato la propria autovettura parcheggiata nel cortile di un'abitazione condivisa con suoi parenti, e con le chiavi di avviamento inserite, fosse integrativo della manifestazione di divieto di utilizzo; pertanto ha confermato la responsabilità solidale per un'infrazione commessa da altro al codice della strada (sentenza n. 327 del 14 gennaio 1999).

La responsabilità della persona incaricata della vigilanza di incapace

La seconda categoria di soggetti che la l. n. 689/1981 individua all'art. 6 come responsabili in via solidale del pagamento di sanzioni irrogate ad un trasgressore è quella degli incaricati della vigilanza su soggetto incapace; tra essi troviamo i genitori per le violazioni commesse da figli dichiarati incapaci di intendere e di volere, i tutori per le violazioni commesse dai sottoposti a tutela, i maestri per violazioni degli allievi, ed in generale gli incaricati di sorveglianza per le violazioni commesse dai sorvegliati.

La formulazione di questo articolo richiama la disposizione dell'art. 196, comma 1, del Codice Penale, anche se la disposizione contenuta nella l. n. 689/1981 sancisce una responsabilità solidale e non sussidiaria, relativa non alla violazione delle disposizioni che si era tenuti a far osservare, ma al fatto che per tale violazione si sia consumato un illecito, e sussista un rapporto di autorità o vigilanza con l'autore della violazione.

Anche in questa ipotesi, come in quella precedente, la responsabilità solidale è presunta e costituisce una attribuzione derivante dalla posizione di supremazia o controllo nei confronti di altro soggetto. La presunzione di responsabilità, pure in questo caso, potrà essere superata soltanto dimostrando di non aver potuto impedire il fatto.

La responsabilità della persona giuridica

La terza ed ultima categoria di soggetti chiamati a rispondere in solido è rappresentata dalle persone giuridiche, dagli enti e dagli imprenditori per fatto commesso da dipendenti o incaricati nell'esercizio delle loro funzioni.

Fino al 1981 non esisteva, nel nostro ordinamento, alcuna forma di corresponsabilizzazione della persona giuridica per le violazioni commesse dai suoi sottoposti.

Con la l. n. 689, dunque, il legislatore ha colmato questa evidente lacuna: il terzo comma dell'articolo in esame – con una disciplina chiaramente ispirata all'art. 197 c.p. – ha introdotto una forma di responsabilità solidale della persona giuridica o dell'ente non personificato o dell'imprenditore per gli illeciti amministrativi commessi dal rappresentante o dal dipendente nell'esercizio delle sue funzioni o incombenze. Tuttavia, rispetto al modello costituito dall'art. 197 c.p., non solo è assente qualsiasi riferimento agli enti pubblici territoriali e alle Regioni, ma si prendono espressamente in considerazione anche gli enti privi di personalità giuridica e viene in rilievo anche la figura dell'imprenditore individuale.

Analizzando i criteri d'imputazione della responsabilità, ci si accorge che la scelta effettuata dal legislatore diverge da quanto previsto dal codice Rocco: infatti, mentre l'art. 197 c.p. richiede che il reato «costituisca violazione degli obblighi inerenti alla qualità rivestita dal colpevole», la l. n. 689 del 1981 esclude la responsabilità solidale dell'ente solo nei casi in cui l'agire del colpevole sia completamente estraneo alle sue mansioni istituzionali.

A tal proposito, è stato evidenziato come l'obbligazione solidale a carico dell'ente non sia di tipo sussidiario: infatti, il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria viene ingiunto (art. 18, VI comma, l. n. 689 del 1981) sia all'autore materiale della violazione che alla persona giuridica; quest'ultima, però, è titolare del diritto di regresso, per l'intera somma, nei confronti dell'autore della violazione.

Il meccanismo previsto dall'art. 197 c.p., al contrario, è di tipo sussidiario, in quanto l'obbligazione del civilmente obbligato per la pena pecuniaria scatta soltanto in caso di insolvenza dell'obbligato principale (Paliero, 149). A parte il carattere della sussidiarietà, non vi sono sostanziali differenze tra la disciplina prevista dall'art. 6, III comma, e quella contenuta nell'art. 197 c.p. Strutturando in tal modo la responsabilità solidale dell'ente per le violazioni commesse da soggetti alle sue dipendenze o che comunque lo rappresentino, il legislatore ha scelto di «fermarsi» ad una semplice forma di garanzia del pagamento dell'obbligazione pecuniaria a carico dell'autore dell'illecito, senza delineare una moderna forma di corresponsabilizzazione dell'ente, così come avvenuto nella Repubblica Federale Tedesca.

La responsabilità prevista dal terzo comma dell'art. 6 in commento è caratterizzata, in particolare, da due fattori:

i. l'esistenza di un rapporto di rappresentanza o dipendenza tra la persona giuridica, l'ente o l'imprenditore e l'autore della violazione;

La commissione della violazione nell'esercizio di funzioni o incombenze del dipendente.

In giurisprudenza sussistono, al riguardo, considerazioni contrastanti: l'orientamento maggioritario propende per una configurazione della responsabilità solidale per violazioni commesse da dipendenti o rappresentanti, che postula che l'autore della violazione abbia agito nell'esercizio delle proprie funzioni, ma non anche che abbia agito nell'interesse o a vantaggio dello stesso ente o persona giuridica; l'orientamento minoritario, invece, basandosi sull'assunto che per le violazioni amministrative è necessario, oltre alla capacità di intendere e di volere, anche l'elemento soggettivo della colpa o del dolo, afferma che l'ente o l'imprenditore sono obbligati per le violazioni commesse da dipendenti o rappresentanti, con diritto di regresso e a condizione che l'attività sia imputabile all'imprenditore e che sia stata posta in essere nei suoi confronti (Cass. n. 7351/2001).

La responsabilità solidale della società o dell'ente sussiste anche a prescindere dall'individuazione dell'autore materiale dell'illecito, a meno che detta mancanza di identificazione non influisca sul nesso esistente tra la commissione del fatto e le funzioni esercitate dal trasgressore; tale responsabilità è da considerarsi sussistente ogni qual volta sia stato commesso un illecito ricollegabile all'ente, e questo orientamento si sposa con la tendenziale vocazione del rafforzamento della capacità punitiva del sistema sanzionatorio amministrativo.

La giurisprudenza ha inoltre affermato che: «nella materia delle sanzioni amministrative, deve ritenersi che la previsione in ordine alla responsabilità solidale della persona giuridica, nel caso di violazione commessa da loro rappresentanti o dipendenti (art. 6 comma 3, l. n. 689 del 1981), includa non soltanto i soggetti legati alla persona giuridica o all'ente da un formale rapporto organico ovvero da un rapporto di lavoro subordinato, ma anche tutti i casi in cui i rapporti siano caratterizzati in termini di affidamento o di avvalimento (inteso come attività di cui il committente si giova), a condizione che l'attività dal cui esercizio sia scaturita la condotta sanzionabile sia comprovatamente riconducibile all'iniziativa del beneficiario nella sua veste di committente» (Cons. St. VI, n. 306/2013). In questi casi, però, più che una ipotesi di responsabilità solidale, dovrebbe trattarsi, a ben vedere, di un'ipotesi di concorso nell'illecito, con conseguente punibilità di tutti coloro che vi hanno preso parte contribuendo alla sua realizzazione, ai sensi del sopra descritto art. 5 della stessa l. n. 689/1981.

Il vincolo intercorrente tra l'autore materiale della violazione, rappresentante o dipendente della persona giuridica, e la persona giuridica medesima, della quale è prevista la responsabilità solidale, consente all'autorità amministrativa di chiamare a rispondere dell'infrazione ambedue gli obbligati oppure l'uno o l'altro fra di essi (ferma restando la necessità della contestazione o della notificazione della violazione nei confronti del soggetto chiamato, in modo da metterlo in grado di far pervenire all'autorità scritti a sua difesa).

I principi innanzi indicati comportano, con riferimento alle società di fatto, conseguenze applicative che possono differire secondo la natura della condotta illecita.

Se, infatti, per la violazione di legge è richiesto un comportamento positivo, la responsabilità della condotta illecita ricade solo su chi materialmente l'ha posta in essere (salvo, naturalmente, l'eventuale concorso morale o materiale di altre persone fisiche, e in particolare degli altri amministratori, che sia provato dall'autorità irrogatrice della sanzione); qualora, invece, sia in questione un comportamento omissivo, come il mancato versamento alle scadenze previste dalla legge dei contributi previdenziali dovuti per un lavoratore dipendente, rileva il dovere di provvedere, incombente personalmente su ciascuno dei soci aventi il potere di amministrare la società (salva l'eventuale prova dell'esistenza di un amministratore preposto in via esclusiva alla gestione del personale e all'adempimento di tutti gli obblighi conseguenti).

Secondo quanto affermato dalla Cass., sez. civile e sez. lavoro, con numerose sentenze (tra le quali la n. 3189/1998, la n. 10798/1998 e la n. 4254/1997), la pena pecuniaria deve essere irrogata a carico della persona fisica autrice del fatto, salva la responsabilità solidale della società, la quale quindi può proporre opposizione se e in quanto l'ordinanza di ingiunzione sia effettivamente emessa anche nei suoi confronti.

In ogni caso il vincolo intercorrente tra l'autore materiale della violazione e la persona giuridica di cui è prevista la responsabilità solidale consente all'autorità amministrativa competente di agire contro ambedue gli obbligati oppure contro uno o l'altro di essi, ferma restando la necessità che il soggetto in concreto chiamato a rispondere si sia vista contestare o notificare la violazione.