Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 8 bis - Reiterazione delle violazioni 1 .

Le violazioni della «stessa indole»

Ai fini della reiterazione, è necessario che le violazioni commesse dal trasgressore siano della «stessa indole».

Lo stesso legislatore precisa che si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione (reiterazione specifica) e quelle di disposizioni diverse (reiterazione generica) che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni.

Questa disposizione segue il modello dell'art. 101 del Codice Penale, dove si prevede che sono reati della stessa indole «non soltanto quelli che violano una stessa disposizione di legge, ma anche quelli che, pure essendo preveduti da disposizioni diverse di questo codice ovvero da leggi diverse, nondimeno, per la natura dei fatti che li costituiscono o dei motivi che li determinarono, presentano, nei casi concreti caratteri fondamentali comuni».

La Corte di Cassazione precisa che la reiterazione di cui all'art. 8-bis rappresenta il corrispondente in materia amministrativa di alcune forme della recidiva penale, nello specifico quella cosiddetta «specifica ed infraquinquennale» stabilita ex art. 99, comma 2, nn. 1 e 2, del Codice Penale (sentenza n. 17439/2008).

In sostanza, si tratta di una previsione normativa diretta ad aggravare la posizione del trasgressore, accordando una specifica rilevanza ai suoi precedenti nel settore interessato dalla specifica violazione amministrativa.

Le violazioni ravvicinate nel tempo

Ai sensi dell'art. 8-bis, le violazioni successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.

È dunque esclusa la possibilità di configurare la reiterazione quando più violazioni amministrative, seppure della stessa norma, siano commesse in tempi così ravvicinati, da configurarsi come atti di uno stesso disegno antigiuridico e, quindi, riferibili ad una programmazione unitaria, ovvero ad una stessa condotta, messa in atto dal soggetto per raggiungere un obiettivo.

Potrebbe scorgersi, in questo comma, una tiepida apertura all'istituto della continuazione dell'illecito amministrativo, istituto che – come affermato in precedenza – è stato solo parzialmente introdotto nel sistema sanzionatorio amministrativo (Romagnoli, 406). Il legislatore del 1999 si è limitato a sancire, ai soli fini della recidiva, l'incomputabilità degli illeciti quando essi siano commessi a breve distanza temporale l'uno dall'altro, e risultino, inoltre, espressione di una programmazione unitaria. Dunque, i caratteri tipici dell'istituto della continuazione vengono qui utilizzati non per l'applicazione di una pena ridotta relativamente a più violazioni, bensì per impedire l'applicazione della recidiva e dei conseguenti aggravi sanzionatori.

La giurisprudenza di legittimità, con la sentenza n. 17439 del 2008, ha definitivamente chiarito il significato del comma 4 dell'art. 8-bis, precisando che: «La previsione di cui alla l. n. 689/1981, medesimo art. 8-bis, comma 4, relativa alle violazioni commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria, è dettata al solo fine di escludere l'effetto aggravante che deriverebbe dalla reiterazione».

Differenze rispetto alla disciplina di cui all'art. 8 della l. n. 689/1981

La dinamica della reiterazione non deve essere confusa con gli istituti disciplinati dal precedente art. 8 della l. 689/1981; quest'ultima norma, come anzidetto, prevede, al primo comma, il concorso formale di illeciti e, al successivo comma, la continuazione degli illeciti in materia di previdenza e assistenza obbligatorie.

Unico denominatore comune tra le figure previste dall'art. 8 e l'ipotesi disciplinata dall'art. 8- bis è che si tratta di meccanismi che incidono sulla determinazione del trattamento sanzionatorio applicato.

Tuttavia, i diversi istituti operano in direzioni diametralmente opposte: mentre le previsioni dell'art. 8 (commi 1 e 2) costituiscono disposizioni di favore per il trasgressore, l'art. 8-bis rappresenta una norma sfavorevole al destinatario dell'ordinanza ingiunzione.

Più specificamente, la reiterazione integra una circostanza aggravante; al contrario, l'articolo 8 introduce meccanismi di riduzione della misura della sanzione nei confronti del trasgressore, il quale si vede applicare il cosiddetto cumulo giuridico (sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo) in luogo del più grave regime del cumulo materiale delle sanzioni (somma algebrica delle sanzioni pecuniarie previste per le singole violazioni).

Invero, nella materia degli illeciti amministrativi, la giurisprudenza di legittimità consacra la reiterazione come circostanza aggravante, tracciando un'equazione con la recidiva in campo penalistico (Cass. n. 17439/2008,).

Sospensione e cessazione degli effetti della reiterazione

Proseguendo nella disamina della norma in commento, il comma cinque dispone che non si ha reiterazione nel caso di pagamento in misura ridotta della sanzione; il trasgressore, infatti, ricorrendo al pagamento in misura ridotta, elimina l'effetto della reiterazione.

A tal proposito, si ritiene evidente l'intenzione del legislatore di favorire il ricorso a tale forma semplificata di pagamento, al fine di accelerare le procedure di riscossione delle sanzioni amministrative e di semplificare l'iter burocratico, consentendo così alla P.A. un notevole risparmio di tempo e di mezzi (Romagnoli, 406).

Gli effetti conseguenti alla reiterazione possono essere altresì sospesi fino a quando il provvedimento che accerta la violazione precedentemente commessa, sia divenuto definitivo (comma 6).

La sospensione è disposta dall'Autorità amministrativa competente in caso di opposizione al giudice, quando possano derivare gravi danni (comma 7).

Gli effetti della reiterazione cessano di diritto in ogni caso, se il provvedimento che accerta la precedente violazione è annullato (comma 8). In particolare, gli effetti della reiterazione cessano ope legis se il provvedimento che accerta la precedente violazione è annullato a seguito di ricorso al giudice civile (ex art. 23 l. n. 689/1981) o di ricorso in autotutela exl. n. 241/1990 (art. 8-bis, comma 7).