Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 11 - Criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

I criteri guida

In particolare, l'articolo 11 prevede che, nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria (fissata dalla legge tra un minimo e un massimo), si deve avere riguardo ai seguenti indici:

a) gravità della violazione;

b) opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione;

c) personalità dell'agente;

d) condizioni economiche dell'agente.

La gravità della violazione va valutata in rapporto agli elementi oggettivi e soggettivi del fatto concreto.

Gli elementi oggettivi consistono nel danno arrecato al bene giuridico o nel pericolo cagionato all'interesse protetto dalla norma, tenendo conto delle modalità della condotta che appaiono specialmente connotate nel senso della pericolosità o dell'antidoverosità (Cass. n. 18610/2009).

La gravità soggettiva della violazione andrà valutata, invece, alla luce del carattere doloso o colposo della condotta, di eventuali cause incidenti, in maniera parziale, sulla capacità d'intendere e di volere del soggetto agente, essendo preclusi altre indagini sull'intensità del dolo o sul grado della colpa (T.A.R. Lazio, Roma, I, 5 settembre 2005, n. 6546).

Altro criterio guida consiste nell'opera posta in essere dall'agente, al fine di eliminare o attenuare le conseguenze derivanti dal comportamento che ha integrato la violazione amministrativa.

A tal proposito, bisogna precisare che non è necessario che sia effettivamente conseguito il risultato utile, ma è sufficiente che il soggetto si sia attivato, mediante l'utilizzo di strumenti idonei, per elidere gli effetti della propria condotta, pur non ottenendo l'obiettivo prefissato, a causa di ragioni a lui non imputabili (Dolcini, 73).

Il criterio della personalità dell'agente attiene non solo e non tanto alle condotte precedenti la commissione della violazione, bensì alle specifiche condizioni sociali e culturali del soggetto, inclusi il grado d'istruzione e il livello d'inserimento nella collettività sociale. Tale criterio permette di valutare, quale fattore particolarmente efficace nel disvelarne la personalità, il comportamento del soggetto agente precedente alla trasgressione; in tal modo, l'autorità amministrativa potrà considerare i «precedenti» del soggetto nel settore in cui egli ha violato la norma sanzionatoria amministrativa, al fine di graduare – all'interno della cornice edittale di pena – la sanzione da irrogare.

L'ultimo indice – le condizioni economiche del trasgressore – permette di graduare la sanzione amministrativa da comminare sulla base delle effettive disponibilità finanziarie del soggetto.

Tale criterio assolve, al contempo, sia una funzione di prevenzione generale che di prevenzione speciale. Infatti, la possibilità di «adattare» la sanzione amministrativa (sempre all'interno dei limiti edittali) alla situazione economica del soggetto, consente di evitare che i consociati avvertano la commissione della violazione «conveniente» rispetto alle conseguenze che ne scaturiscano.

Inoltre, il criterio in esame consente di non rendere insensibile il trasgressore (in virtù delle sue cospicue disponibilità economiche) all'irrogazione della sanzione amministrativa e, al contrario, di far avvertire in modo non eccessivamente gravoso l'irrogazione della sanzione al soggetto che versi in condizioni monetarie disagiate (Paliero, Travi, 369).

Autorevole dottrina ritiene che, dall'analisi complessiva dei criteri di commisurazione intraedittali della sanzione amministrativa pecuniaria, emerge l'estraneità dell'attuazione di interessi particolari della Pubblica Amministrazione al sistema sanzionatorio amministrativo.

In particolare, gli interessi propri della Pubblica Amministrazione vengono in rilievo, nell'ambito della determinazione della sanzione amministrativa, solo in relazione alla gravità della violazione (lesione o messa in pericolo del bene giuridico o dell'interesse protetto); gli altri criteri previsti dall'articolo 11 sono incentrati esclusivamente sulle caratteristiche soggettive dell'autore della violazione.

Determinazione della sanzione e discrezionalità amministrativa

La dottrina ritiene che la discrezionalità della Pubblica Amministrazione nella determinazione della sanzione (come si dirà meglio nel paragrafo sul fondamento costituzionale dell'obbligo procedimentale in capo alla P.A.) non è propriamente una discrezionalità amministrativa, risultando maggiormente vicina alla discrezionalità penale, in quanto vincolata, nella determinazione della pena, al rispetto dei limiti edittali e dei criteri di commisurazione (Morzenti Pellegrini, Morzani, 394). Secondo altro orientamento, la discrezionalità della P.A. nella determinazione della pena è una discrezionalità tecnica, assimilabile alla discrezionalità del giudice nell'irrogazione della sanzione, il quale deve compiere valutazioni obiettive nel rispetto degli indici commisurativi previsti dalla legge, al fine di «fare giustizia» in concreto, e non a tutelare altri interessi (Capaccioli, 280).

Anche secondo la giurisprudenza, il potere di determinazione della sanzione ex art. 11 l. n. 689/1981 sarebbe ontologicamente diverso da quello discrezionale amministrativo, in quanto espressione di discrezionalità giudiziale senza che vi sia una ponderazione di interessi (cfr. Cass. I, n. 5489/1987). Trattasi, in particolare, di un potere «ontologicamente diverso dalla discrezionalità amministrativa che presuppone una ponderazione di interessi»; ciò non certo per assenza di effettivi spazi liberi di scelta, ma perché «l'ampio margine di apprezzamento lasciato dalla legge all'amministrazione» dovrebbe essere «esclusivamente utilizzato per adeguare la sanzione alla gravità della violazione commessa ed alle condizioni soggettive dell'autore, restando escluso ogni giudizio di valore sugli interessi amministrativi tutelati dalla norma sanzionatoria».