Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 20 - Sanzioni amministrative accessorie.

La confisca

Tra le sanzioni accessorie rientra, in primo luogo, la confisca.

Ai sensi dell'art. 20, comma 3, l'autorità amministrativa con l'ordinanza-ingiunzione o il giudice penale, con la sentenza di condanna nel caso previsto dall'art. 24, possono disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e debbono disporre la confisca delle cose che ne sono il prodotto, sempre che le cose suddette appartengano a una delle persone cui è ingiunto il pagamento.

Con l'entrata in vigore dell'art. 20, l. n. 689/1981, che ha introdotto nell'ordinamento la disciplina dell'istituto della sanzione amministrativa accessoria della confisca che presenta i caratteri della generalità, della completezza e dell'autosufficienza, sono state abrogate tutte le disposizioni in tema di confisca amministrativa previste da precedenti norme regolatrici di tale sanzione accessoria, anche speciali (Cass. I, n. 729/1996).

La norma in parola prevede, dunque, nella prima parte un'ipotesi di confisca «facoltativa», in quanto la sua irrogazione non costituisce un obbligo per l'autorità amministrativa (si pensi, ad es. al fucile utilizzato per l'abbattimento irregolare di un animale selvatico, costituente violazione amministrativa, oppure alla canna da pesca utilizzata per esercitare l'attività ittica in assenza di permesso).

La confisca «obbligatoria», prevista invece nella seconda parte della norma, consiste nella sanzione accessoria che deve essere obbligatoriamente disposta dall'autorità amministrativa una volta che viene affermata la responsabilità nella commissione della violazione amministrativa. Si pensi, a titolo esemplificativo, ai prodotti estetici realizzati senza autorizzazione o ad alimenti confezionati e detenuti in assenza di norme relative all'autocontrollo.

Oltre alla confisca obbligatoria e a quella facoltativa, la l. n. 689/1981 prevede l'ipotesi della cosiddetta confisca necessaria.

In tal caso, indipendentemente dall'emissione o meno dell'ordinanza-ingiunzione (dunque anche nel caso di pagamento in misura ridotta), dovrà essere disposta la confisca: le ipotesi previste dalla l. 689/81 sono quelle relative alle cose, la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione delle quali costituisce violazione amministrativa. Si pensi, a titolo esemplificativo, ai prodotti alimentari posti in vendita oltre la data di scadenza, oppure a giocattoli privi del marchio CE.

Una volta confiscati, i beni espropriati al proprietario e divenuti proprietà dell'amministrazione pubblica, potranno essere avviati alla distruzione.

L'ordinanza che dispone la confisca, congiuntamente o disgiuntamente all'ordinanza che ingiunge il pagamento della sanzione, a seconda dei casi sopraindicati, diviene esecutiva dopo il decorso del termine per proporre opposizione all'autorità giudiziaria o, nel caso in cui l'opposizione è proposta, con il passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l'opposizione.

In tema di sanzioni amministrative, la confisca integra una sanzione autonoma e distinta rispetto alla misura del sequestro, pertanto, le vicende inerenti a questo – ivi inclusa la sua sopravvenuta inefficacia – non spiegano influenza sulla legittimità della confisca stessa. Cass. I, n. 11293/1994.

La confisca disciplinata dal codice della strada

La sanzione accessoria della confisca è prevista, nel Codice della Strada, con riguardo alle ipotesi qui di seguito elencate.

La confisca del veicolo in caso di guida in stato di grave ebbrezza è stata introdotta col d.l. n. 92/2008 mediante la seguente norma inserita nell'art. 186, comma 2, lett. c) C.d.S.: «con la sentenza di condanna ovvero di applicazione della pena a richiesta delle parti, anche se è stata applicata la sospensione condizionale della pena, è sempre disposta la confisca del veicolo con il quale è stato commesso il reato ai sensi dell'art. 240, comma 2, del codice penale, salvo che il veicolo stesso appartenga a persona estranea al reato».

Con la legge di conversione n. 125/2008 è stata poi introdotta la confisca del veicolo per il caso del rifiuto degli accertamenti strumentali, previsto dall'art. 186, comma 7, C.d.S., nuovamente punito come reato dopo la depenalizzazione dell'anno precedente, che ha statuito che «la condanna comporta la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida ... e della confisca del veicolo con le stesse modalità e procedure previste dal comma 2, lett. c), ...».

Attraverso clausole di rinvio alle norme appena citate, sono state inoltre introdotte identiche ipotesi di confisca per i reati di guida sotto l'effetto di stupefacenti e di rifiuto dei relativi accertamenti strumentali (art. 187, comma 1 e 8, C.d.S.).

Infine, con l. n. 94/2009 è stata aggiunta la previsione secondo la quale, quando il veicolo sia in proprietà di terzi e non sia pertanto possibile la confisca, la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente è raddoppiata.

Per quanto riguarda la natura della confisca in argomento, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. S.U., n. 23428/2010) e la Corte Costituzionale (Corte cost. n. 196/2010) hanno affermato la natura di sanzione penale di tutte le ipotesi di confisca in esame, sottoponendole altresì al principio di irretroattività.

In particolare, secondo le Sezioni Unite, ad essere decisiva è la funzione di prevenzione generale attribuita alla confisca con l'importanza «riconosciuta dal legislatore, nella strategia del contrasto al fenomeno del drive drinking, di sanzioni diverse da quelle tradizionali dell'arresto e/o dell'ammenda, spesso rese inefficaci dalla sospensione condizionale della pena o dall'accesso a sanzioni alternative», mentre sospensione della patente e confisca del veicolo, quali «sanzioni ..., specifiche e strettamente connesse al reato da perseguire ed al fenomeno da contrastare» costituiscono «sotto il profilo general-preventivo, deterrenti assai efficaci».

La sentenza termina con la definizione della confisca come «sanzione penale accessoria» e la sua riconduzione all'art. 2 c.p.

Anche la Corte costituzionale non ha dubbi sulla natura «essenzialmente sanzionatoria» della confisca del veicolo e sulla conseguente necessità di sottoporla al principio di irretroattività.

Tuttavia, l'entrata in vigore dell'art. 33 l. n. 120/2010 – ad appena qualche mese di distanza dalle pronunce parallele delle Sezioni Unite e della Corte costituzionale appena esaminate – ha riaperto la questione della natura giuridica della confisca dell'autoveicolo.

Secondo l'interpretazione nel frattempo accolta anche dalla Cassazione, l'inciso «ai fini del sequestro si applicano le disposizioni di cui all'art. 224-ter», introdotto nell'art. 186, comma 2 lett. c) C.d.S. dalla legge n. 120 citata ha comportato l'espressa qualificazione della confisca del veicolo da parte del legislatore come sanzione amministrativa accessoria, analogamente a quanto già previsto per la sospensione e la revoca della patente (Gatta, Viganò; Epidendio, 396; Pistorelli). È stato osservato infatti come il dato testuale, rappresentato dal comma 1 dell'art. 224-ter C.d.S., secondo il quale la relativa disciplina si applica alle «ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della confisca del veicolo», risulta inequivoco e tale da non lasciare spazio a diverse interpretazioni.

Si tratta di un'interpretazione che si è imposta nella prassi, prima ancora che nei dibattiti dottrinali e giurisprudenziali, perché è stata accolta da una circolare del Ministero dell'interno, che ha indotto le forze dell'ordine a non più inviare in Procura i verbali di sequestro per la convalida.

In ordine alla applicazione della confisca, è doveroso il richiamo ad una recente pronuncia della Corte Costituzionale sulla applicabilità, o meno, di tale sanzione accessoria in caso di estinzione del reato per esito positivo della messa alla prova. La Corte Costituzionale ha infatti stabilito che: «È costituzionalmente illegittimo l'art. 224-ter, comma 6, cod. strada, per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede che il prefetto verifica la sussistenza delle condizioni di legge per l'applicazione della sanzione amministrativa accessoria della confisca del veicolo, anziché disporne la restituzione all'avente diritto, in caso di estinzione del reato di guida sotto l'influenza dell'alcool per esito positivo della messa alla prova (Corte cost. n. 75/2020). Invero, «la possibilità che, pur in caso di estinzione del reato di guida in stato di ebbrezza per esito positivo della messa alla prova, il prefetto disponga, ricorrendone le condizioni, la confisca del veicolo (della cui disponibilità, peraltro, l'imputato è stato privato sin dal momento del sequestro) – laddove lo stesso codice della strada prevede, per il caso in cui il processo si sia concluso con l'emissione di una sentenza di condanna e con l'applicazione della pena sostitutiva, non solo l'estinzione del medesimo reato di guida in stato di ebbrezza, ma anche la revoca della confisca del veicolo per effetto del solo svolgimento positivo del lavoro di pubblica utilità – risulta manifestamente irragionevole, ove rapportata alla natura, alla finalità e alla disciplina dell'istituto della messa alla prova, come delineate anche dalla giurisprudenza di questa Corte».

Le sanzioni amministrative accessorie diverse dalla confisca

Ai sensi della norma in commento, l'autorità amministrativa con l'ordinanza-ingiunzione o, nel caso di connessione oggettiva, il giudice penale con la sentenza di condanna, applica, inoltre, qualora sia previsto dalla legge, sanzioni amministrative accessorie diverse dalla confisca, consistenti nella privazione o nella sospensione di facoltà e diritti.

A titolo esemplificativo, si richiama il divieto di emissione di assegni postali e bancari in capo ad un soggetto che ha emesso un assegno in assenza di autorizzazione da parte della banca trattaria (l. n. 386/1990) oppure, relativamente a violazioni in materia di gestione di rifiuti, la sospensione, in casi particolari, dall'esercizio dell'attività imprenditoriale (d.lgs. n. 152/2006).

Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione

oggettiva, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo.

Con riferimento al codice della strada, le sanzioni accessorie rientrano in un numerus clausus. Le principali sono: la confisca amministrativa del veicolo (art. 213); il fermo amministrativo (art. 214); il ritiro dei documenti di circolazione, della targa o della patente di guida (art. 216); la sospensione della carta di circolazione (art. 217); la sospensione e la revoca della patente di guida (articoli 218 e 219).

La sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio (art. 4 d.l. n. 19/2020)

In materia di gestione e contenimento dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, nel solco della decretazione di emergenza il Governo ha emanato il d.l. n. 19/2020, convertito, con modifiche, dalla l. n. 33/2020 (vedi il settore del presente codice Il diritto amministrativo dell'emergenza).

In particolare, l'art. 4 prevede che il mancato rispetto delle misure urgenti per evitare la diffusione del COVD-19, come previste dall'art. 1 ed attuate dai Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri succedutisi, costituisca un illecito amministrativo punito con la sanzione pecuniaria da € 400,00 a € 1.000,00, prevedendo il raddoppio in caso di uso di veicolo.

In caso di violazione dell'obbligo di sospensione dell'attività e/o esercizio commerciale, è prevista anche la sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni. Medesima sorte in caso di mancata adozione delle misure anti-contagio per gli esercizi aperti al pubblico o di quelle previste dal Protocollo condiviso per i luoghi di lavoro.

In questo caso, se all'atto dell'accertamento della violazione si rende necessario impedire la prosecuzione o reiterazione della violazione, l'autorità procedente può disporre – in via cautelare – la chiusura provvisoria dell'attività o esercizio per 5 giorni in attesa dell'irrogazione del provvedimento definitivo.

In caso di reiterazione della violazione la sanzione principale della multa viene raddoppiata e la sanzione accessoria viene applicata nella misura massima di 30 giorni.

L'accertamento è svolto da ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o altri organi addetti al controllo, mediante diretta osservazione che viene incorporata nel verbale. Gli agenti, mediante il verbale, attestano quanto avvenuto in loro presenza.

Con riferimento al procedimento sanzionatorio, le sanzioni sono irrogate dal Prefetto del luogo dove è stato accertato il fatto, per quanto concerne la violazione delle misure previste dall'art. 1 del decreto-legge adottate tramite d.P.C.M.; quanto alla violazione delle misure adottate ex art. 3 dalle Regioni ovvero dai Sindaci, le sanzioni verranno irrogate dal Presidente della Regione o dal Sindaco competenti per territorio.

Il richiamo espresso all'art. 202 comma 1, 2 e 2.1 del d.lgs. n. 285/1992 rende possibile il pagamento del verbale in misura ridotta, corrispondente al minimo della sanzione entro i 60 giorni ed alla misura ridotta del 30% se il pagamento è effettuato entro 5 giorni dalla contestazione o notificazione.

Casi speciali di sanzioni amministrative accessorie (art. 21 l. n. 689/1981)

L'art. 21 della l. n. 689/1981 disciplina i casi speciali di sanzioni amministrative accessorie.

In particolare, il comma 1 dell'articolo in commento stabilisce che quando è accertata la violazione dell'art. 32, comma 1, della l. n. 990/1969 «Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti», è sempre disposta la confisca del veicolo a motore o del natante che appartiene alla persona a cui è ingiunto il pagamento, se entro il termine fissato con l'ordinanza di ingiunzione non viene pagato, oltre alla sanzione pecuniaria applicata, anche il premio di assicurazione per almeno 6 mesi.

Il secondo comma dispone inoltre che, nel caso in cui sia proposta opposizione ovvero l'ordinanza-ingiunzione, il termine di cui al comma 1° decorre dal passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l'opposizione ovvero dal momento in cui diventa inoppugnabile l'ordinanza con la quale viene dichiarata inammissibile l'opposizione o convalidato il provvedimento opposto ovvero viene dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa.

Fin del 1969, con la l. n. 990, il Legislatore ha previsto nel nostro ordinamento l'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, obbligo successivamente ribadito anche in ambito comunitario attraverso l'emanazione nel tempo di varie Direttive comunitarie (confluite, poi, tutte nella Direttiva 2009/103/CE la quale costituisce una sorta di Testo unico europeo concernente l'r.c.a.) e definitivamente sancito nel Codice delle Assicurazioni private con l'art. 122, a norma del quale «veicoli a motore senza guida di rotaie, compresi i filoveicoli e i rimorchi, non possono essere posti in circolazione su strade di uso pubblico o su aree a queste equiparate se non siano coperti dall'assicurazione per la responsabilità civile».

Da quanto appena esposto deriva che colui che, in violazione del suddetto obbligo, circola su di un veicolo senza assicurazione o con assicurazione scaduta, incorre nella sanzione sancita nell'articolo 193 del Codice della Strada.

Come previsto dal comma 2 dell'art. 193 C.d.S., chiunque circola senza la copertura dell'assicurazione è soggetto ad una sanzione amministrativa che varia da € 866 ad € 3.464 e, inoltre, qualora lo stesso soggetto sia incorso, in un periodo di 2 anni, nella medesima violazione per almeno 2 volte, «all'ultima infrazione consegue altresì la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente da uno a due mesi[...]. In tali casi [...], quando è stato effettuato il pagamento della sanzione in misura ridotta ai sensi dell'articolo 202 e corrisposto il premio di assicurazione per almeno 6 mesi, il veicolo con il quale è stata commessa la violazione non è immediatamente restituito ma è sottoposto alla sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo per 45 giorni [...] decorrenti dal giorno del pagamento della sanzione prevista».

In ogni caso il veicolo – prelevato, trasportato e depositato in luogo non soggetto a pubblico passaggio – verrà restituito solamente al saldo delle spese di prelievo, trasporto e custodia del veicolo e al pagamento del premio assicurativo per un minimo di 6 mesi.

Nel caso in cui il ricorso non venga proposto nei termini previsti oppure allorché anzidetti pagamenti non si verificano, l'ufficio o il comando da cui dipende l'organo accertatore invia il verbale, costituente titolo esecutivo ex art. 203, comma 3, al Prefetto ed il veicolo viene confiscato ai sensi dell'articolo 213 Codice della Strada.

Con riferimento, inoltre, al comma 3 dell'art. 21 della l. n. 689/1981 in commento, secondo cui, in caso di violazione del T.U. delle norme sulla circolazione stradale, approvato con d.P.R. 393/1959, all'art. 58, comma 8, è sempre disposta la confisca del veicolo, basti precisare che la Corte cost. n. 371/1994 – ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 21, comma 3 nella parte in cui prevede la confisca del veicolo privo della carta di circolazione, anche se già immatricolato. Infine, il quarto comma dell'art. 21 della l. n. 689/1981 dispone che quando è accertata la violazione dell'art. 14, comma 2, della l. 283/1962 «Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande», è sempre disposta la sospensione della licenza per un periodo non superiore a 10 giorni (l'art. 14, comma 2, della l. n. 283/1962 è stato abrogato dal d.lgs. n. 27/2021).