Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 24 - Connessione obiettiva con un reato.

La connessione obiettiva con un reato

L'art. 24 contiene un riferimento generico alla connessione obiettiva dell'illecito amministrativo con un reato.

Invero, la norma attribuisce rilievo al solo particolare caso in cui «l'esistenza del reato dipenda dall'accertamento di un fatto non costituente reato».

Dalla lettera della norma si evince, dunque, che l'indagine sulla sussistenza della violazione amministrativa deve costituire un necessario antecedente logico al fine di verificare la sussistenza del fatto-reato oggetto del giudizio penale.

Lo spostamento della competenza per l'applicazione della sanzione amministrativa dall'organo amministrativo al giudice penale si giustifica solo se, ai fini della cognizione penale, sussista la necessità di stabilire preventivamente se l'illecito amministrativo sia stato, o meno, commesso.

La dottrina è concorde nel ritenere che la norma vada interpretata in senso restrittivo perché rappresenta una deroga all'ordinaria competenza dell'autorità amministrativa alla applicazione di una sanzione amministrativa; è necessario, peraltro, che il rapporto di pregiudizialità sia di tipo «unilaterale» in quanto l'accertamento dell'illecito amministrativo deve costituire il necessario presupposto logico rispetto alla decisione sull'esistenza del reato e non viceversa (Cass. n. 174/1991).

Qualora la stessa condotta materiale integri sia una fattispecie penale sia una fattispecie di illecito amministrativo, deve escludersi che l'esistenza del reato dipenda dall'accertamento della violazione amministrativa, con la conseguenza che non sussiste la connessione obiettiva per pregiudizialità richiesta dall'art. 24 della l. n. 689/1981 per radicare la competenza del giudice penale nell'accertamento della responsabilità per l'illecito amministrativo. In altri termini, qualora tra l'illecito amministrativo e l'illecito penale sussista un rapporto di connessione oggettiva, l'art. 24 della l. n. 689/1981 devolve – in via generale – al giudice penale la cognizione delle infrazioni amministrative dal cui accertamento dipenda l'esistenza del reato. Invece, nessuna deroga al riparto di competenze fra autorità amministrativa e giudice penale è prevista quando, al contrario, l'accertamento dell'illecito amministrativo dipenda dall'accertamento di un reato.

In tal caso, infatti, l'accertamento dell'illecito amministrativo non è pregiudiziale rispetto all'accertamento del reato, a differenza di quando la fattispecie concreta dedotta nel giudizio penale sia più specifica ed inclusa nella fattispecie concreta addebitata quale illecito amministrativo e costituisca l'antecedente logico necessario per l'esistenza del reato. In difetto del rapporto di pregiudizialità, l'eventuale giudicato penale potrà avere effetti vincolanti ai fini dell'accertamento dell'illecito amministrativo, alle condizioni previste dall'art. 654 c.p.p.

Inoltre, deve puntualizzarsi che, allorché il giudice civile, ai sensi dell'art. 24 della l. n. 689/1981, rilevi la connessione obiettiva per pregiudizialità della violazione amministrativa con l'accertamento dell'esistenza di un reato, non sussistono i presupposti per la sospensione del processo ai sensi dell'art. 295 c.p.c., dovendo egli limitarsi a trasmettere gli atti al giudice competente a decidere del reato, il quale è altresì competente a decidere sulla predetta violazione (Cass. n. 5341/2018).

Peraltro, nel caso in cui il giudice di merito abbia annullato l'ordinanza ingiunzione emessa dall'Autorità amministrativa, per avere rilevato, d'ufficio, che il potere sanzionatorio spettava, ai sensi dell'art. 24 della l. n. 689/1981, al giudice penale competente per il fatto reato, il provvedimento sanzionatorio, che in tal caso è emesso dall'Autorità amministrativa invece che dal giudice penale, non è inesistente; tale invalidità, poiché implica un vizio di legittimità dell'atto sotto il profilo della competenza dell'organo a provvedere, in ragione della connessione della violazione amministrativa con il reato, deve essere ritualmente dedotta dall'opponente, e non può essere rilevata di ufficio dal giudice.

Deve, infatti, considerarsi inesistente l'atto amministrativo soltanto nel caso di carenza assoluta del relativo potere, quando cioè non è dato cogliere alcun collegamento tra l'atto e le attribuzioni del soggetto che lo ha emesso, situazione, questa, non riscontrabile laddove il provvedimento venga adottato dall'Autorità amministrativa a cui tale potere è normalmente ed ordinariamente attribuito, specie ove si consideri che il giudice penale, quando applica la sanzione amministrativa ai sensi dell'art. 24 della l. n. 689/1981, esercita un potere che è, per l'appunto, di natura amministrativa (Cass. n. 24961/2006).

Inoltre, qualora la competenza per l'irrogazione di una sanzione amministrativa sia stata devoluta al giudice penale per ragioni di connessione con un reato e successivamente l'autorità giudiziaria – essendosi chiuso il procedimento penale per estinzione del reato – restituisca gli atti a quella amministrativa ai sensi dell'art. 24, ultimo comma, della l. n. 689/1981, da tale momento inizia a decorrere un nuovo termine prescrizionale – in applicazione del principio generale dettato dall'art. 2935 c.c., che esclude il decorso della prescrizione se il diritto non può essere fatto valere –, atteso che l'autorità amministrativa soltanto da tale ricezione può esercitare il proprio diritto di riscuotere la somma stabilita dalla legge a titolo di sanzione.

Sul piano delle conseguenze, la sussistenza della connessione obiettiva tra l'illecito amministrativo e il reato determina una duplice conseguenza.

Da un lato, nel determinare lo spostamento della competenza a decidere in capo al giudice penale, ne discende che il «rapporto» andrà trasmesso, ai sensi dell'art. 17 della l. n. 689/1981, all'Autorità giudiziaria competente per il reato connesso.

La seconda conseguenza consiste nella modifica della natura dell'atto applicativo della sanzione amministrativa che verrà a coincidere con una sentenza o con un decreto penale di condanna in luogo del provvedimento di ingiunzione.

La redazione del verbale

Come anticipato, alcuni tra i più frequenti casi di connessione tra illeciti amministrativi e reati si verificano con riguardo ai reati di omicidio stradale e lesioni personali stradali.

Con queste ipotesi di reato il legislatore ha provato a contrastare in modo più efficace il fenomeno degli incidenti stradali più gravi, che causano la morte o lesioni personali gravi o gravissime. Si tratta quindi di tutti quei casi in cui i reati di omicidio o lesioni personali gravi o gravissime sono commessi specificamente con violazioni delle norme del Codice della Strada.

In tali casi, spetta all'organo accertatore indicare espressamente nel verbale la sussistenza della connessione tra gli illeciti amministrativi contestati e i reati di omicidio stradale e/o lesioni personali gravi o gravissime; ciò allo scopo di informare il trasgressore che un eventuale ricorso andrà presentato al giudice penale competente anziché all'autorità amministrativa, tenuto anche conto della circostanza che si tratta di reati perseguibili d'ufficio. Quindi è l'agente di polizia che verbalizza a riconoscere l'esistenza della connessione obiettiva: egli è infatti ritenuto il soggetto più idoneo in quanto è colui che si reca sul luogo dell'incidente ed ha contezza materiale dell'accaduto.

Questa disposizione non si applica invece in caso di connessione dell'illecito amministrativo con il reato di lesioni personali lievi o lievissime. In tal caso la valutazione in merito all'esistenza della connessione è lasciata al giudice penale, tenuto anche conto della circostanza determinante che si tratta di un reato perseguibile a querela di parte. Pertanto, mancando la querela, la competenza rimarrà in capo all'autorità amministrativa.

In altre parole, per i reati a querela di parte, la competenza del giudice penale sarà estesa anche all'applicazione delle sanzioni amministrative solo ove sia stata presentata la querela (e quindi sia stato avviato il procedimento penale) e dopo aver verificato l'esistenza della connessione obiettiva, verifica che in questo caso spetta allo stesso giudice penale e non all'agente che ha elevato il verbale. Condizione imprescindibile perché vi sia tale estensione è che non sia stato effettuato il pagamento del verbale in misura ridotta.

Estremi della notifica e pagamento in misura ridotta

Le modalità operative della connessione obiettiva con un reato incidono sul concreto svolgimento del procedimento amministrativo sanzionatorio riguardanti, in particolare, la notifica degli estremi della violazione e il pagamento in misura ridotta.

Con riguardo alla comunicazione dell'addebito all'interessato, la legge prevede espressamente che nell'ipotesi di cui al comma 1 dell'art. 24, la trasmissione degli atti dall'agente accertatore all'Autorità giudiziaria possa avvenire anche senza la previa notifica prevista dall'art. 14 della l. n. 689/1981; spetta, dunque, in tal caso all'A.G. provvedere alla notifica degli estremi della violazione amministrativa ai trasgressori nei confronti dei quali gli agenti accertatori non abbiano già provveduto.

Questa previsione rappresenta, in realtà, una deroga alla disciplina generale della contestazione e notifica in quanto, nel sistema della l. n. 689/1981, contestazione e notifica costituiscono un onere gravante sull'organo che ha compiuto l'accertamento.

L'altro aspetto peculiare riguarda il pagamento in misura ridotta della sanzione previsto dall'art. 16 della legge in commento. Infatti, nel caso in cui l'organo accertatore abbia eseguito la notifica degli estremi della violazione nei confronti degli interessati entro novanta giorni dall'accertamento, l'accertatore non dovrà procedere alla trasmissione del rapporto all'Autorità giudiziaria qualora avvenga il pagamento in misura ridotta. Invece, nella diversa ipotesi in cui sia l'Autorità giudiziaria a disporre la notifica degli estremi della violazione amministrativa, il termine per effettuare il pagamento in misura ridotta decorrerà da tale momento.

Casi di cessazione della connessione obiettiva

I casi in cui non si configurerà la connessione obiettiva con un reato sono sostanzialmente due.

Il primo, anticipato poco fa, è quello in cui manchi la condizione di procedibilità: in assenza, infatti, della querela di parte laddove la stessa sia necessariamente richiesta (si pensi, ad es., alle lesioni lievi o lievissime) non potrà configurarsi connessione obiettiva e, dunque, non si applicherà l'art. 24 in commento.

Il secondo è il caso dell'estinzione del reato in quanto è maturata la prescrizione o è intervenuta l'assoluzione, l'amnistia o l'indulto, oppure l'oblazione (estinzione del reato tramite il pagamento di una somma), laddove sia ammessa; può anche verificarsi il caso del perdono giudiziale, quale provvedimento irrevocabile con cui il giudice può decidere per l'estinzione del reato, solo qualora sia stato commesso da un minorenne e purché ricorrano i requisiti previsti.

Qualora si verifichi uno di questi casi, il giudice penale è tenuto a restituire gli atti all'autorità amministrativa perché questa proceda per quanto di sua competenza.

In tal caso, i termini ricominciano a decorrere dal momento in cui gli atti sono trasmessi dal giudice e non si applica il pagamento in misura ridotta. Nel caso sia pendente un ricorso al Prefetto esso dovrà essere definito con l'emissione di un'ordinanza ingiuntiva o di archiviazione.