Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 28 - Prescrizione 1.

La sospensione e la interruzione della prescrizione

Sul decorso della prescrizione incidono due diversi istituti: la sospensione e la interruzione della prescrizione.

La sospensione produce l'effetto di rinviare l'inizio della decorrenza della prescrizione ovvero di sospenderla, a seconda che l'evento che determina la sospensione intervenga prima che la prescrizione abbia iniziato a decorrere oppure quando è già in corso un periodo di prescrizione.

Durante la sospensione, pertanto, il tempo non decorre; tuttavia, gli eventuali periodi di inerzia della Amministrazione, antecedenti e successivi all'evento che ha determinato la sospensione, si cumulano tra loro ai fini dello spirare del termine quinquennale della prescrizione.

In caso di interruzione, invece, inizia a decorrere un nuovo periodo di prescrizione, senza che possa più attribuirsi rilievo a quello precedente ai fini del calcolo della prescrizione.

Di conseguenza, a partire dall'evento interruttivo, inizia a decorrere un nuovo termine di prescrizione.

A tal proposito, il secondo comma dell'art. 28 stabilisce che l'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile.

La giurisprudenza è divisa su quali atti possano interrompere la prescrizione.

Secondo un primo orientamento non ogni atto del procedimento amministrativo previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione della sanzione ha la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria e costituisce quindi esercizio della pretesa sanzionatoria.

Non è pertanto idonea ad interrompere la prescrizione la notificazione dell'invito rivolto al destinatario della contestazione, a presentarsi per fornire elementi istruttori a seguito di sua richiesta ex art. 18 della l. n. 6893/1981 (Cass. lav., n. 13627/2002).

In senso diametralmente opposto, è stato, invece, ritenuto che l'audizione del trasgressore, prevista dall'art. 18 della l. n. 689/1981, e la relativa convocazione, siano idonei a costituire in mora il debitore, ai sensi dell'art. 2943 c.c., atteso che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione della sanzione, ha la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, e costituisce esercizio della pretesa sanzionatoria (Cass. II, n. 28238/2008).

Sono certamente considerati atti interruttivi della prescrizione la contestazione o notifica del processo verbale di contestazione (ad es. consegna al ricorrente del verbale di contestazione dell'illecito) nonché la notifica dell'ordinanza di ingiunzione.

Secondo la Corte di Cassazione “ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione o per l'irrogazione della sanzione ha la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria in quanto, costituendo esso esercizio della pretesa sanzionatoria, è idonea a costituire in mora il debitore ai sensi dell'art. 2943 c.c.” (Cass. II, n. 185/2011).

La giurisprudenza in materia di prescrizione

La giurisprudenza ha ritenuto che ove la competenza per l'irrogazione di una sanzione amministrativa sia stata devoluta al giudice penale per ragioni di connessione obiettiva con un reato e successivamente l'autorità giudiziaria, essendosi chiuso il procedimento penale per estinzione del reato, restituisca gli atti a quella amministrativa ai sensi dell'art. 24, ultimo comma, della l. n. 689/1981, da tale momento inizia a decorrere un nuovo termine prescrizionale – in applicazione del principio generale dettato dall'art. 2935 c.c., che esclude il decorso della prescrizione se il diritto non può essere fatto valere –, atteso che l'autorità amministrativa soltanto da tale ricezione può esercitare il proprio diritto di riscuotere la somma stabilita dalla legge a titolo di sanzione” (Cass. I, n. 14830/2006).

Inoltre, quando la competenza per l'irrogazione di una sanzione amministrativa è devoluta al giudice penale ai sensi dell'art. 24 l. n. 689/1981, per la connessione tra illecito amministrativo e illecito penale, è precluso fin dall'epoca dell'accertamento ogni potere sanzionatorio dell'autorità amministrativa. Conseguentemente opera il principio secondo cui, se il diritto non può essere fatto valere, la prescrizione non decorre (art. 2935 c.c.). Viceversa, tale impedimento viene meno a seguito di amnistia operante sui reati connessi (Cass. lav., n. 4462/1996). La Corte di Cassazione, nell'annullare senza rinvio la sentenza impugnata per prescrizione del reato, legittimamente dichiara la prescrizione delle violazioni amministrative, che si sia verificata quando le stesse erano ancora connesse alle imputazioni penali (Cass. pen. VI, n. 10267/1991).

Inoltre, il principio secondo cui la “ causa petendi ” del giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione di pagamento è costituita dai motivi posti a fondamento della stessa opposizione, per cui il giudice non può rilevare d'ufficio i vizi dell'atto o del procedimento diversi dall'inesistenza del provvedimento sanzionatorio, vale anche per la prescrizione del diritto a riscuotere la sanzione pecuniaria (art. 28 della l. n. 689/1981), sia perché la prescrizione, di norma, non può essere rilevata d'ufficio dal giudice (art. 2938 c.c.), sia perché essa non comporta l'inesistenza del provvedimento applicativo della sanzione.

In caso di danni occasionati da erronea applicazione di sanzioni amministrative da parte della P.A. nei confronti di imprese, in base all'art. 28 della l. n. 689/1981, il diritto alla riscossione di sanzioni si prescrive nel termine di 5 anni decorrenti dal giorno in cui è stata commessa la violazione, in quanto, solo da tale data, è precluso all'Amministrazione di effettuare un accertamento integrativo nei confronti del (benevolmente) sanzionato; tuttavia non è da tale data che si configura un danno erariale da mancato introito di maggiori somme (versate in misura inferiore o mai versate) e non è da tale data che decorre la prescrizione dell'azione giuscontabile, in quanto il danno erariale è da intendersi causato nel momento in cui la P.A. abbia introitato, per l'erronea applicazione delle sanzioni in misura ridotta in violazione dell'art. 16 l. n. 689 del 1981, un importo inferiore rispetto a quanto spettategli (pur potendo successivamente effettuare un accertamento integrativo) e altresì nel momento in cui non abbia percepito le somme per la mancata applicazione degli interessi legali relativi alla rateizzazione delle sanzioni e agli oneri dovuti (Corte conti, Sez. Giur. Reg. Lombardia, n. 588/2003).

Questioni applicative

1) In caso di illeciti depenalizzati, il termine di prescrizione da quale momento inizia a decorrere?

La prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa comincia a decorrere dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.); tale momento, nel caso di fatti già sanzionati penalmente e successivamente depenalizzati, non può identificarsi con quello in cui la violazione è stata commessa, bensì con quello nel quale gli atti relativi pervengono alla competente autorità amministrativa, cui sono trasmessi dall'autorità giudiziaria a norma dell'art. 41 della l. n. 689/1981, poiché solo dopo tale momento l'amministrazione è in grado di esercitare il diritto di riscuotere la somma stabilita dalla legge a titolo di sanzione amministrativa (Cass. VI, n. 19897/2018).

2) L'interruzione della prescrizione nei confronti di uno dei coobbligati in solido ha effetto verso tutti?

In tema di sanzioni amministrative, l'atto interruttivo della prescrizione nei confronti di uno dei coobbligati in solido, nelle ipotesi previste dall'art. 6 della l. n. 689/1981, produce effetti nei confronti dei coobbligati ai sensi dell'art. 1310 c.c., stante il richiamo contenuto nell'art. 28 della citata legge alla disciplina del codice civile per quanto riguarda l'interruzione della prescrizione (Cass. III, n. 1550/2018).