Decreto del Presidente della Repubblica - 24/11/1971 - n. 1199 art. 11 - Istruttoria del ricorso - Richiesta di parere.

L'attività istruttoria

Al fine del corretto espletamento della procedura, il Ministero competente ha l'onere di inviare la propria relazione al Consiglio di Stato, al fine di acquisire il parere circa il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nel termine di centoventi giorni, in conformità a quanto previsto dalla norma in commento; detto termine, tuttavia, non può essere considerato perentorio, in quanto la sua previsione non è accompagnata da una comminatoria di decadenza (T.A.R. Lazio, Latina, 19 novembre2003, n. 987). Tale circostanza, peraltro, può essere oggetto di responsabilità disciplinare e amministrativa: «La condotta omissiva dell'amministrazione procedente che determina un grave ritardo nella trasmissione al Consiglio di Stato in sede di parere sul ricorso straordinario, oltre a costituire palese violazione dei termini per l'istruttoria indicati all'art. 11, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971, comporta precise responsabilità di ordine disciplinare e amministrativo per i funzionari cui deve essere addebitato il grave ritardo in questione, anche in relazione alle conseguenze di ordine patrimoniale che possono derivare dalla intempestiva soluzione della vertenza» (Cons. St. III, n. 894/2001).

L'omessa trasmissione al Consiglio di Stato di una memoria difensiva prodotta dal controinteressato vizia il parere espresso dal Consiglio stesso per errore di fatto, in quanto si è supposta insistente una memoria risultante positivamente dagli atti di causa. Tale errore di fatto consente la proposizione di un ricorso per revocazione avverso il decreto presidenziale decisorio (Cons. St. II, n. 2055/2015; v., infra, sub art. 15).

L'ostensione degli atti del procedimento.

Gli atti istruttori della procedura di ricorso straordinario sono liberamente ostensibili, in attuazione del diritto di difesa (Cons. St. I, n. 1630/2003): «In ragione del carattere paragiurisdizionale che connota la procedura di ricorso straordinario e la relativa istruttoria, gli atti e documenti prodotti nella medesima devono ritenersi pienamente pubblici e accessibili per gli interessati con semplice istanza di copie presso la Segreteria della Sezione del Consiglio di Stato presso la quale pende in fase interlocutoria il ricorso» (Cons. St. IV, n. 25/2012; Cons. St., sez. riunite parere, n. 2131/2012). È dunque nella possibilità del ricorrente chiedere tale atto che lo riguardava direttamente alla cancelleria del Consiglio di Stato, anche perché tale parere si inserisce in un procedimento dallo stesso ricorrente attivato, a fronte del quale non può non riconoscersi il dovere dell'Amministrazione, che ha istruito il ricorso straordinario ed è depositaria finale degli atti del procedimento, di consentite all'interessato la visione di tutti gli atti dello stesso procedimento (T.A.R. Lazio, Roma I, 17 luglio 2017, n. 9122; T.A.R. Lazio,Roma II, 31 gennaio2008, n. 861).

S'è così riconosciuto l'obbligo dell'Amministrazione di consentire agli interessati, a fronte di una loro espressa richiesta, la visione di tutti gli atti del procedimento, compresa la relazione trasmessa al Consiglio di Stato e i suoi allegati, nonché le memorie e i documenti prodotti dalle parti ove non segreti e comunque non sottratti all'accesso.

A sostegno di tale tesi si è infatti sottolineato che il progressivo ampliamento della portata applicativa del principio del contraddittorio ai sensi dell'art. 24 Cost. a tutti i procedimenti amministrativi non poteva non coinvolgere anche il ricorso straordinario, che tende sempre più ad assumere caratteri non dissimili da quelli giurisdizionali.

L'inosservanza dell'obbligo di comunicazione degli atti da parte dell'Amministrazione, a fronte di una rituale richiesta di accesso agli atti del procedimento, determina un vizio del procedimento denunciabile in sede giurisdizionale. Se, pertanto, la richiesta di accesso non è stata ancora soddisfatta dall'Amministrazione, il Consiglio di Stato deve sospendere ogni pronuncia in proposito, in attesa della prova relativa all'intervenuta comunicazione dei documenti ed al decorso del termine assegnato per le eventuali controdeduzioni.

Termine di conclusione dell'istruttoria.

Il termine di 120 giorni previsto dall'art. 11, d.P.R. n. 1199/1971 (entro cui il Ministero competente deve inviare la propria relazione al Consiglio di Stato per il parere relativo al ricorso straordinario) non può considerarsi perentorio, non essendo prevista una comminatoria di decadenza; di ciò si ha conferma nel fatto che, a mente del comma 2, trascorso il predetto termine, il ricorrente può chiedere, con atto notificato al Ministero competente, la trasmissione del ricorso straordinario al Consiglio di Stato, e, in caso di ulteriore inerzia, può poi direttamente depositare copia del ricorso presso il Consiglio di Stato (T.A.R. Lazio, Roma III, 24 giugno2004, n. 6168). Ne deriva che il suo inutile decorso non produce il venir meno del dovere dell'Amministrazione di istruire e trasmettere il ricorso, né, quindi, l'arresto del procedimento (Cons. St. VI, n. 5985/2010).

Questioni applicative

1) Quali sono i presupposti della tutela cautelare?

In caso di estrema urgenza, è ammessa la presentazione diretta al Consiglio di Stato del ricorso straordinario con istanza cautelare, ai fini della trattazione della stessa, senza l'osservanza degli adempimenti previsti dall'art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971, stante l'imminente pregiudizio derivante dall'esecutività del provvedimento impugnato (Cons. St. II, n. 2048/2015). In tal caso, ove il ricorrente abbia depositato direttamente il ricorso straordinario al Consiglio di Stato, l'Amministrazione deve inviare l'originale del ricorso e la relazione illustrativa in un termine ordinatorio, per l'ulteriore corso della procedura (Cons. St. II, n. 311/1990).

2) Nell'ambito della procedura relativa al ricorso straordinario al verificatore spetta un compenso?

Negativa la risposta di Cons. St. I, parere n. 925/2020, secondo cui, nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la verificazione, dovendo essere eseguita dal Ministero che istruisce l'affare, rientra nell'ambito dell'attività d'ufficio svolta dai dipendenti incaricati, senza possibilità di corresponsione di compensi ulteriori, con la sola eventualità del rimborso delle spese effettivamente sostenute e compiutamente documentate.

Ha chiarito il Supremo Consesso che tale conclusione non configura una violazione del diritto all'equa retribuzione di cui all'art. 36 Cost. perché i verificatori intrattengono già un rapporto di lavoro per il quale sono regolarmente retribuiti. Tale conclusione porta a una differenza rispetto a quanto avviene nel processo amministrativo. Tra il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale vi sono ancora importanti differenze che portano ad escludere la possibilità di riconoscere un compenso ai verificatori, attesa l'esistenza di regole diverse tra l'uno e l'altro rimedio.

La stessa Sezione, con parere n. 2848/2019, ha chiarito che «non v'è dubbio che il ricorso straordinario abbia perso la sua connotazione, tipicamente ed esclusivamente, di rimedio amministrativo» perché le novità introdotte dalla l. n. 69/2009 militano nel senso di un progressivo avvicinamento del ricorso straordinario ai rimedi di tipo giurisdizionale. Tuttavia, dopo aver preso in esame la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo, la Sezione ha precisato che il ricorso straordinario non è totalmente equiparabile ai rimedi giurisdizionali. E invero il ricorso straordinario: a) può essere proposto dalla parte senza assistenza del difensore; b) segue regole meno rigide rispetto al ricorso giurisdizionale; c) ai sensi dell'art. 11, d.P.R. n. 1199/1971, è istruito dal Ministero competente con un'attività, dunque, che è demandata ad un ufficio amministrativo che deve curare anche i supplementi di istruttoria necessari: il successivo art. 13 stabilisce infatti che «l'organo al quale è assegnato il ricorso, se riconosce che l'istruttoria è incompleta o che i fatti affermati nell'atto impugnato sono in contraddizione con i documenti, può richiedere al Ministero competente nuovi chiarimenti o documenti ovvero ordinare al Ministero medesimo di disporre nuove verificazioni, autorizzando le parti ad assistervi ed a produrre nuovi documenti»; d) non è prevista la possibilità di condannare la parte soccombente alle spese di giudizio.