Come va qualificata l'opposizione a cartella esattoriale per omessa o tardiva notificazione verbale di accertamento infrazione al codice della strada?

La questione sottoposta alla decisione della terza sezione della Corte di Cassazione riguarda il caso in cui il ricorrente proposta opposizione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., e contestato il diritto di procedere ad esecuzione forzata dell'agente della riscossione, assumeva che questi fosse sprovvisto di titolo esecutivo, dal momento che i verbali di accertamento delle infrazioni al codice della strada posti a base della cartella di pagamento opposta non gli erano stati mai notificati, e di conseguenza eccepiva che il diritto di credito al pagamento delle relative sanzioni si era estinto ed i verbali non avevano mai assunto valore di titolo esecutivo.

Assume quindi rilievo la delimitazione dell'oggetto delle opposizioni di cui alla L. n. 689/1981, art. 22, in quanto la qualificazione di opposizione recuperatoria di quest'ultima attribuita a quella proposta avverso la cartella di pagamento presuppone che si tratti comunque di motivi rientranti nel suo oggetto; e ciò impone di stabilire se tale oggetto riguardi esclusivamente le contestazioni relative alla sussistenza dei fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria statale, e quindi, in caso di violazioni del codice della strada, riguardi esclusivamente l'impugnazione del verbale di accertamento dell'infrazione, o possa estendersi anche ai successivi fatti estintivi/modificativi/impeditivi del relativo diritto di credito dello Stato di ottenere il pagamento della somma dovuta a titolo di sanzione, ed alla sussistenza del relativo titolo esecutivo.

Assume altresì rilievo l'individuazione dei limiti in cui sono deducibili i fatti impeditivi, estintivi o modificativi del diritto azionato in executivis con l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., in caso di esecuzione promossa sulla base di titolo stragiudiziale la cui formazione però derivi dalla mancata proposizione di rimedi oppositivi, amministrativi o giurisdizionali, ovvero, come nella specie, amministrativi e giurisdizionali, in via alternativa o successiva, problematica che evidentemente riguarda, oltre che il fatto estintivo dell'obbligo di pagare la somma dovuta per la violazione previsto dall'art. 201 C.d.S., comma 5, anche gli altri fatti estintivi della medesima obbligazione, quali il pagamento o la prescrizione, ovvero i fatti modificativi di essa, od impeditivi.

Ciò implica anche la necessità di individuare, in concreto, i rapporti tre le due forme di rimedi oppositivi ed i limiti in cui gli stessi possano eventualmente sovrapporsi o debbano vicendevolmente escludersi, unitamente ai modi ed ai limiti del relativo potere qualificatorio del giudice.

Infine assume rilievo anche la questione della possibilità di ritenere o meno la notifica della cartella di pagamento, che si fondi su un verbale di accertamento di infrazione al codice della strada, equipollente alla notifica del verbale stesso, ai fini della rimessione in termini per l'opposizione recuperatoria di cui alla L. n. 689/1981, art. 22.

ORIENTAMENTO CHE SOSTIENE CHE LA CONTROVERSIA INTEGRI UN'OPPOSIZIONE ALL'ESECUZIONE

Secondo una prima tesi invalsa nella giurisprudenza di legittimità l'opposizione proposta avverso la cartella di pagamento notificata dall'agente della riscossione sulla base di verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada, volta a contestare che detti verbali non siano stati notificati affatto, o non lo siano stati nel termine previsto dall'art. 201 C.d.S., comma 1, costituisce contestazione dell'inesistenza del titolo esecutivo posto a base dell'esecuzione esattoriale, e quindi va qualificata come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., in quanto diretta a negare l'esistenza del titolo esecutivo, e pertanto non è soggetta a termini, dovendosi considerare che l'opposizione è in tal caso proponibile nelle forme ordinarie, ai sensi del D.Lgs. n. 46/1999, art. 29, che esclude l'applicabilità ai crediti non tributari del D.P.R. n. 602/1973, art. 57, comma 1 e cioè della disposizione che impedisce la proposizione delle opposizioni ai sensi dell'art. 615 c.p.c., nella riscossione esattoriale.

Secondo tale orientamento, l'opposizione avverso la cartella esattoriale basata sulla mancata o tardiva notifica dell'atto presupposto (verbale di contestazione di sanzione amministrativa) non va qualificata come recuperatoria della L. n. 689/1981, ex art. 22, non avendo funzione recuperatoria del mezzo di tutela, ma di opposizione all'esecuzione volta a contrastare la legittimità dell'iscrizione a ruolo, per l'inesistenza del titolo per cui non era configurabile il termine indicato.

In questo senso, cfr. Cass., Sez. 2, 11 luglio 2016, n. 14125; Cass., Sez. 2, 25 febbraio 2016, n. 3751; Cass., Sez. 6-2, ord., 30 settembre 2015, n. 19579; Cass., Sez. 2, 29 dicembre 2011, n. 29696; Cass., Sez. 2, ord., 25 febbraio 2008, n.4814.

ORIENTAMENTO CHE SOSTIENE CHE LA CONTROVERSIA INTEGRI UN'OPPOSIZIONE C.D. RECUPERATORIA

Per altra tesi, affermata nella medesima giurisprudenza di legittimità, la contestazione dell'omessa o tardiva notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione nel termine di cui all'art. 201 C.d.S., comma 1, anche se introdotta come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., va comunque (ri)qualificata come opposizione recuperatoria ai sensi della L. n. 689/1981, art. 22 e quindi è soggetta al relativo termine, in quanto le contestazioni contro la formazione del titolo basate su fatti impeditivi della sua formazione, quando il soggetto passivo del titolo non abbia avuto conoscenza del procedimento di formazione del titolo in modo da potere reagire contro il verbale di accertamento o contro l'ordinanza-ingiunzione, debbono essere fatte valere con il mezzo predisposto dall'ordinamento per impedire la formazione del titolo, al cui utilizzo il soggetto è ammesso allorquando riceva quella conoscenza, imponendosi una sua automatica rimessione in termini, onde, se la parte ha conoscenza del preteso titolo soltanto con l'intimazione di pagamento, ai sensi dell'art. 22 della L. n. 689/1981, deve proporre l'opposizione nel relativo termine, e non l'opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., comma 1, con cui non si possono dedurre i fatti inerenti la formazione del titolo esecutivo.

Infatti in base a tale orientamento, allorquando l'ordinamento prevede che un titolo esecutivo stragiudiziale si formi sulla base di un procedimento e per scongiurare la sua formazione preveda un rimedio impugnatorio ed oppositivo assoggettandolo ad un termine, come nel caso di titolo conseguente alla mancata proposizione dell'opposizione a verbale di contestazione di sanzione amministrativa derivante dal codice della strada o dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione, la tutela del soggetto passivo del titolo che assuma di non aver potuto esperire quel rimedio per un vizio del procedimento di formazione del titolo stesso che non l'ha posto in condizione di acquisirne la conoscenza e di esperire il rimedio nel termine previsto, quale che sia la natura di tale vizio e, quindi, sia che si tratti di nullità, sia che si tratti di inesistenza dell'attività diretta a consentire l'acquisizione di conoscenza utile per l'esercizio del rimedio, sia che si tratti di assoluta mancanza di essa, deve esperirsi attraverso tale rimedio, il cui termine di esperimento decorre dal momento di tardiva acquisizione della conoscenza, e non invece con il rimedio dell'opposizione all'esecuzione, giacchè la previsione di un apposito rimedio impediente la formazione del titolo assoggettato ad un termine integra un'azione tipica che rende il titolo non più contestabile se non si reagisca nel detto termine, quando si è messi in condizione di farlo. Ne segue che nella specie tale principio preclude di esperire l'opposizione all'esecuzione a chi assuma di avere appreso solo dalla notifica della cartella esattoriale di essere stato destinatario di verbali di contestazione di violazioni del codice della strada determinative delle sanzioni iscritte a ruolo, dovendo egli esperire l'opposizione cognitiva alla pretesa sanzionatoria nel termine di legge all'uopo previsto.

In tal senso, cfr. Cass., Sez. 3,4 agosto 2016, n. 16282; Cass., Sez. 3, 22 luglio 2016, n. 15120; Cass., Sez. 3, 16 giugno 2016, n. 12412; Cass., Sez. 3, 29 gennaio 2014, n. 1985.

Sulla questione giuridica posta dal ricorso vi è difformità di orientamenti, peraltro già consolidati, nella giurisprudenza della seconda e terza sezione civile della Corte di Cassazione, e, trattandosi di questione che non può essere risolta all'interno delle sezioni, riguardando l'individuazione dell'oggetto delle opposizioni ad ordinanze ingiunzioni amministrative di pagamento (competenza tabellare della seconda sezione civile) e l'individuazione dell'oggetto e dei limiti dell'opposizione all'esecuzione di cui all'art. 615 c.p.c. (competenza tabellare della terza sezione civile), il collegio reputa che gli atti vadano rimessi al Primo Presidente, affinché valuti l'opportunità di assegnare il ricorso alla Sezioni Unite (Cass. civ., sez. III, ord. interlocutoria, 20 ottobre 2016, n. 21957).