Nullità od omessa notifica del verbale di accertamento per sanzioni del C.d.S.: l'opposizione avverso la cartella esattoriale

Il ricorrente agisce nei confronti dell'Ente impositore e del Concessionario delegato alla riscossione, proponendo opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. contro una cartella di pagamento notificatagli per sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, deducendo di non avere mai ricevuto la notificazione del verbale di accertamento posto a base della cartella di pagamento impugnata.

La questione posta dal ricorso, concerne quindi la qualificazione dell'azione da esercitarsi da parte del destinatario di una cartella di pagamento notificata dall'agente della riscossione per il pagamento di sanzioni amministrative relative a violazioni del codice della strada, quando l'interessato intenda dedurre che il verbale di accertamento dell'infrazione non gli sia stato notificato o sia stato notificato invalidamente ovvero oltre il termine di legge.

In base ad alcune pronunce, l'opposizione proposta avverso la cartella di pagamento notificata dall'agente della riscossione sulla base di verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada, e volta a contestare che detti verbali non siano stati notificati affatto, o non lo siano stati nel termine previsto dall'art. 201, comma 1, C.d.S. costituisce contestazione dell'inesistenza del titolo esecutivo posto a base dell'esecuzione esattoriale, e quindi va qualificata come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., in quanto diretta a negare l'esistenza del titolo esecutivo, e pertanto non è soggetta a termini.

Secondo altre decisioni, invece, la contestazione dell'omessa o tardiva notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione nel termine di cui all'art. 201, comma 1, C.d.S. anche se introdotta come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., va comunque riqualificata come opposizione "recuperatoria" ai sensi dell'art. 22, l. n. 689/1981, e quindi è soggetta al relativo termine, in quanto le contestazioni basate su fatti impeditivi della formazione del titolo esecutivo, debbono essere fatte valere con il mezzo predisposto dall'ordinamento per impedire questa formazione, al cui utilizzo l'interessato – che non abbia avuto conoscenza del procedimento – è ammesso allorquando riceva quella conoscenza, imponendosi una sua automatica rimessione in termini; con la conseguenza che, se la parte ha conoscenza del titolo esecutivo soltanto con la cartella di pagamento o con l'intimazione di pagamento, deve proporre l'opposizione ai sensi dell'art. 22, l. n. 689/1981 o dell'art. 204-bis C.d.S., e non l'opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 , comma 1, c.p.c. con cui non si possono dedurre fatti inerenti la formazione del titolo esecutivo.

Il Collegio della terza sezione civile con ordinanza interlocutoria (Cass., 28 ottobre 2016, n. 21957) ha quindi trasmesso gli atti al Primo Presidente per la rimessione alle Sezioni Unite al fine di dirimere il descritto contrasto giurisprudenziale ed anche al fine di affermare il principio di diritto da seguire nel risolvere la corrispondente questione di massima di particolare importanza. In particolare, nell'ordinanza interlocutoria si evidenzia come alla base del contrasto giurisprudenziale stanno diverse questioni, con implicazioni di sistema idonee ad influenzare la decisione in un senso o nell'altro, quali l'individuazione dell'oggetto delle opposizioni ad ordinanze-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative e dell'oggetto e dei limiti dell'opposizione all'esecuzione, nonché i rapporti tra i due rimedi oppositivi ed i limiti in cui gli stessi possano eventualmente sovrapporsi o debbano vicendevolmente escludersi; ed ancora, i limiti del relativo potere del giudice di qualificazione dell'opposizione.

L'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell'art. 7, d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione del codice della strada. Il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrente dalla data di notificazione della cartella di pagamento.

Al fine di risolvere il contrasto evidenziato dall'ordinanza di rimessione le Sezioni Unite hanno ritenuto che occorreva occuparsi preliminarmente della modalità di formazione del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento di violazione del codice della strada, dei suoi rapporti con la pretesa sanzionatoria dell'ente impositore e dei rimedi concessi al privato per reagire a questa pretesa.

La normativa di riferimento è costituita dagli artt. 201, 203 e 204-bis, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, e dall'art. 7, d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150.

Il verbale di accertamento consente all'ente che irroga la sanzione di avviare la riscossione coattiva, iscrivendo al ruolo esattoriale le somme pretese per la sanzione amministrativa e gli accessori.

L'idoneità del verbale di accertamento viene meno, ai sensi dello stesso art. 203 C.d.S., in caso di ricorso al prefetto a cui può eventualmente seguire la formazione dell'ordinanza-ingiunzione, che è titolo esecutivo stragiudiziale, ovvero in caso di pagamento in misura ridotta che chiude la vicenda in sede amministrativa.

Il ricorso al giudice di pace ai sensi dell'art. 7, d.lgs. n. 150/2011, contro il verbale di accertamento non impedisce che questo acquisti efficacia esecutiva. Nel caso di rigetto dell'opposizione, la sentenza, sostituendosi al verbale come titolo esecutivo sulla base del quale iniziare o proseguire la riscossione coattiva, determina l'importo della sanzione in una misura compresa tra il minimo ed il massimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata.

Il meccanismo è quindi differente da quello che si mette in atto quando sia impugnata l'ordinanza-ingiunzione, la quale, in caso di rigetto dell'opposizione, rimane l'unico titolo esecutivo idoneo a fondare la riscossione coattiva.

L'ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo solo dopo che il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione abbia presentato il rapporto e l'autorità competente abbia provveduto a determinare la somma dovuta per la violazione ingiungendone il pagamento.

Il verbale di accertamento ha invece una portata ricognitiva dell'obbligo di pagare la somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa, che nasce autonomamente dalla commissione dell'infrazione al codice della strada, atteso che per effetto dell'accertamento ed in caso di mancato pagamento in misura ridotta, è la stessa legge a fissare la somma da pagare ed a consentirne la riscossione mediante ruolo esattoriale.

Il verbale di accertamento è allora un provvedimento dell'amministrazione che, dotato di efficacia esecutiva, consente la formazione del ruolo esattoriale, il quale, a sua volta, costituisce titolo esecutivo per l'espropriazione forzata, sia in caso di opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria sia in caso di mancata opposizione del verbale di accertamento.

Dalla sintesi del suddetto quadro normativo concernente la formazione (semplificata) del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento della violazione amministrativa consegue che la notificazione del verbale di accertamento, per come delineata dal legislatore, non è un presupposto di esistenza dello stesso titolo esecutivo, ma un fatto costitutivo del mantenimento del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, in quanto l'omessa notificazione estingue questo diritto.

La Cassazione precisa che si tratta di un fatto estintivo del diritto di credito per sanzione amministrativa che, pur operando sul piano sostanziale, non attiene al rapporto ma all'agire dell'amministrazione, impedendo non tanto la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale quanto il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva.

Pertanto, la notificazione tempestiva del verbale di accertamento attiene alla modalità di formazione del titolo esecutivo, ma la violazione dell'obbligo di notificazione tempestiva che incombe sull'amministrazione non impedisce la venuta ad esistenza del titolo esecutivo, piuttosto dà luogo ad un titolo esecutivo viziato formalmente, perché è stato invalido od irregolare il suo procedimento di formazione.

La notifica tempestiva del verbale di accertamento si configura quindi come requisito di validità del titolo esecutivo che, pur esistente e già dotato di efficacia esecutiva, mentre se non viene notificato, resta tuttavia contestabile, malgrado l'iscrizione al ruolo esattoriale che ne è seguita, perché colui che avrebbe dovuto contestarlo non è stato messo in condizione di conoscere l'accertamento.

Qualora la notificazione del verbale di accertamento venga effettuata oltre il termine di legge, non essendo stata impedita la conoscenza della contestazione da parte del destinatario della sanzione, la mancata proposizione del ricorso al prefetto ed il mancato pagamento in misura ridotta non potrebbero non dare luogo all'esecutività del provvedimento sanzionatorio, non solo esistente ma anche notificato, laddove l'eventuale ricorso al giudice di pace per fare valere la tardività della notificazione non impedirebbe l'efficacia esecutiva del titolo stragiudiziale, sebbene invalidamente formato.

Analoga è la situazione determinata dalla nullità della notificazione del verbale di accertamento.

Ciò premesso, le Sezioni Unite precisano che la violazione delle regole di formazione del titolo stragiudiziale deve essere fatta valere col rimedio tipico, sia che si tratti di violazioni che abbiano impedito del tutto la conoscenza della contestazione sia che si tratti di violazioni che questa conoscenza abbiano consentito, ma abbiano comunque viziato il titolo, irregolarmente formato.

Non vi è allora dubbio che l'ente impositore si trova in una posizione differenziata e privilegiata, che si giustifica in quanto la formazione del titolo esecutivo e l'iscrizione al ruolo esattoriale non trovano causa in rapporti di diritto privato, ma nella commissione di illeciti amministrativi.

Al riguardo la Cassazione precisa che il modello di riferimento è infatti costituito dall'accertamento tributario, nel senso che l'avviso di accertamento o di liquidazione del tributo va notificato, così come va notificato il provvedimento che irroga le sanzioni, ma la notificazione omessa od invalida non impedisce l'iscrizione al ruolo di tributo e sanzioni, cioè la formazione, sia pur invalida, di un titolo esecutivo.

Una volta escluso che l'omessa o la tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento impedisce la formazione del titolo esecutivo, influenzando piuttosto la regolarità formale dell'azione della p.a., va altresì esclusa la possibilità di esperire l'opposizione all'esecuzione, ove fondata sulla causa petendi dell'asserita mancanza di un titolo esecutivo.

In particolare, viene rimarcato il principio che la notificazione tempestiva del verbale di accertamento si configura come un elemento costitutivo della fattispecie sanzionatoria, la cui mancanza, quindi, non è equiparabile agli altri fatti estintivi dell'obbligazione di pagamento di diritto comune, come la prescrizione, la morte dell'obbligato ed il pagamento, in quanto il fatto estintivo non è successivo al sorgere della pretesa sanzionatoria della p.a., e, non è successivo alla formazione dello stesso titolo esecutivo, ma contestuale all'una ed all'altro, ragione per cui una volta divenuto definitivo l'accertamento contenuto nel verbale non opposto, è preclusa la verifica della sussistenza dei fatti costitutivi/impeditivi della pretesa sanzionatoria in esso consacrata.

Sempre secondo le Sezioni Unite, l'azione diretta all'autorità giudiziaria ordinaria per dedurre il fatto estintivo/impeditivo costituito dalla omessa, tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento è quella attualmente disciplinata dall'art. 7, d.lgs. n. 150/2011, e, quindi, se l'interessato non è stato posto in condizioni di fruire di questa azione, la stessa dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, non potendo operare la decadenza se non a seguito della conoscenza dell'atto sanzionatorio da impugnare (cfr. Cass. civ., 4 agosto 2016, n. 16282), mentre, laddove questo atto sia stato conosciuto dall'interessato a seguito di una notificazione valida, ma intervenuta oltre il termine di legge ex art. 201 C.d.S., l'azione dovrà essere esercitata nel termine di trenta giorni decorrente dalla notificazione tardiva del verbale di accertamento, non essendovi ragioni di tutela del destinatario della sanzione che impongano di attendere la notificazione della cartella di pagamento.

Infatti la sussistenza delle condizioni di legge per emettere il provvedimento sanzionatorio non attengono soltanto al merito della sanzione ma anche al procedimento di formazione del titolo che consente la riscossione esattoriale una volta divenuto definitivo (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 10 gennaio 1992, n. 190), atteso che se il procedimento è viziato per omessa, invalida o tardiva notificazione del verbale di accertamento, il rimedio concesso è quello dell'opposizione a questo verbale ai sensi dell'art. 7, d.lgs. n. 150/2011.

Infine la Cassazione chiarisce che l'azione esercitata dopo la notificazione della cartella di pagamento per dedurre il vizio di notificazione del verbale di accertamento non è un'azione "recuperatoria" in senso proprio, tale essendo soltanto quella che venga esperita contro l'ordinanza-ingiunzione non notificata, ai sensi dell'art. 6, d.lgs. n. 150/2011.

Ricorrendo questa eventualità, il destinatario dell'ingiunzione e della cartella esattoriale può "recuperare" tutte le difese che avrebbe potuto svolgere avverso l'ordinanza-ingiunzione, sia sul piano formale, riguardanti il procedimento di formazione del titolo, sia sul piano sostanziale, riguardanti la pretesa sanzionatoria.

Viceversa, quando viene "recuperata" dopo la notificazione della cartella di pagamento l'azione disciplinata dall'art. 7 d.lgs. n. 150/2011 per dedurre l'omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento, non vi è spazio per lo svolgimento di difese nel merito della pretesa sanzionatoria avanzata dalla p.a..

Infatti, se l'amministrazione - che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo riconosciuto alla notificazione tempestiva - non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta, laddove se, per contro, l'amministrazione dimostri di avere ottemperato validamente alla notificazione, l'opposizione non potrà che essere dichiarata inammissibile, perché, ricorrendo tale eventualità, ogni difesa, anche di merito, è preclusa poiché si sarebbe dovuta svolgere nel termine di trenta giorni decorrente da quella notificazione.

In sintesi, ciò che viene "recuperato" è la possibilità per il destinatario della pretesa di dedurre il fatto estintivo/impeditivo dell'omessa od invalida notificazione.