Richiesta di assegnazione di un termine per la proposizione della querela (art. 77)

Ai sensi dell'art. 2700 c.c. l'atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti e in base al successivo art. 2702 c.c. la scrittura privata fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta.

In presenza di un fatto il cui accertamento è assistito da fede privilegiata, non è ammissibile la confutazione del medesimo mediante ricorso alla prova testimoniale, dovendosi necessariamente ricorrere al procedimento di querela di falso (T.A.R. Umbria I, 8 ottobre 2015, n. 459), ciò vale ad esempio: qualora si voglia contestare il contenuto di una relata di notifica, soggiacendo gli atti compiuti dal pubblico ufficiale alla disciplina di cui all'art. 2700 c.c. (T.A.R. Campania (Salerno) II, 11 dicembre 2012, n. 2287; Cons. St. IV, n. 3432/2016); con riferimento al verbale di udienza (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia (Trieste), I, 18 gennaio 2016, n. 15), al processo verbale di constatazione redatto dalla Guardia di Finanza (T.A.R. Puglia I, 19 settembre 2012, n. 1543) o dalle autorità di polizia (Cons. St. III, n. 285/2017); nel caso di verbali di una commissione esaminatrice (Cons. St. IV, n. 1398/2017), dei verbali delle sezioni elettorali (Cons. St. V, n. 5284/2016) o del verbale redatto e sottoscritto dagli agenti e dai tecnici del Comune a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi (Cons. St. IV, n. 5262/2016); con riguardo al d.u.r.c. (documento unico di regolarità contributiva), il quale assume la valenza di una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell'art. 2700 c.c. (Cons. St., Ad. plen., n. 8/2012).

La sospensione del giudizio amministrativo per l'incidente di falso può avvenire in caso di già avvenuta proposizione della querela di falso (v. formula “Istanza di sospensione del giudizio a seguito della proposizione della querela di falso”) ovvero di richiesta di fissazione di un termine entro cui proporla innanzi al tribunale ordinario competente.

In questo secondo caso, la prova dell'avvenuta proposizione della querela di falso deve depositata agli atti di causa entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato ai sensi del comma 1. In difetto il presidente fissa l'udienza di discussione e il giudizio quindi prosegue (art. 77, comma 3, c.p.a.).

Sulla base di un orientamento formatosi anteriormente al codice (cfr. art. 41, r.d. n. 642/1907), la domanda di prefissione di un termine per la proposizione della querela di falso può trovare accoglimento solo allorché si riconosca che la pretesa falsità di documenti si presenta influente e rilevante ai fini del giudizio, non potendo la controversia essere decisa indipendentemente dai documenti in questione. In ogni caso: – l'istanza deve essere corredata da adeguati indizi e congruamente motivata ex art. 221 c.p.c. (cfr. Cons. St., n. 2622/2000); – la sospensione del processo può essere concessa se non emergono elementi tali da far escludere con certezza che le circostanze addotte possano essere fondate (cfr. Cons. St. V, n. 1707/2001; Cons. St. V, n. 1751/2000; Cons. St. IV, n. 2325/2007).

L'art. 77 conferma tale impostazione, con riferimento in particolare, alla necessaria verifica della decisività dell'accertamento in relazione alla decisione di merito. Infatti, al Collegio spetta, comunque, la valutazione della rilevanza del documento sospettato di falso rispetto alla decisione; se valuta il documento rilevante, il processo è sospeso fino alla definizione del giudizio di falso e si estingue se nessuna parte deposita la copia della sentenza che definisce il giudizio di falso nel termine di novanta giorni dal suo passaggio in giudicato (v. art. 78 c.p.a.).

Infatti, ai fini della sospensione del processo amministrativo, non è sufficiente la mera circostanza che sia stata proposta la querela di falso innanzi al giudice ordinario, occorrendo, comunque, da parte del giudice amministrativo, un'indagine valutativa sulla necessità della sospensione, al fine di evitare che l'istituto della querela di falso possa essere distorto a fini diversi ed utilizzato come strumento dilatorio per impedire o ritardare la pronuncia nel merito della controversia principale. Lo svolgimento in concreto di tale indagine valutativa può condurre a respingere l'istanza della parte nei casi in cui il documento nei cui confronti è richiesta non assume valore di prova contraria rispetto alla circostanza dedotta dal ricorrente (Cons. St. V, n. 1374/2015), ovvero rappresenti solo uno solo uno degli elementi utili ai fini della decisione (T.A.R. Campania (Napoli) I, 28 febbraio 2013, n. 1175). La sospensione necessaria del giudizio sarà disposta solo se la questione di falso ha carattere di pregiudizialità e se non appaia manifestamente infondata o dilatoria (Cons. St. IV, n. 1557/2016; Cons. St. V, n. 1119/2016; Cons. St. V, n. 221/2016).

Nel caso che la querela sia proposta in corso di causa, rispetto ad un documento considerato dai resistenti rilevante ai fini della decisione, occorre chiedere al Giudice amministrativo la fissazione di termine per la proposizione del giudizio civile, al quale deve seguire, una volta valutatane la rilevanza, un provvedimento adottato in camera di consiglio di sospensione del giudizio amministrativo (T.A.R. Campania (Napoli) II, 22 dicembre 2010, n. 27980). Anche se al contrario, qualora il giudizio possa essere deciso anche indipendentemente dal documento del quale è dedotta la falsità, il collegio pronuncia sulla controversia (art. 77, comma 2). Ciò può avvenire anche a seguito della fissazione di un termine per la proposizione e del successivo deposito della querela, qualora il giudice ritenga assente il carattere pregiudiziale ai fini della decisione della proposta querela (cfr. Cons. St. IV, n. 1557/2016, che ritiene non obbligatoria la sospensione, pur a seguito della assegnazione del termine e della proposizione, se nella ordinanza di assegnazione del termine il giudice non si è soffermato sulla rilevanza della questione nel giudizio, rimanendo in ogni caso libero l'apprezzamento circa la pregiudizialità della questione una volta presentata la querela). In senso contrario, la giurisprudenza maggioritaria ritiene che la valutazione della rilevanza ai fini del decidere della questione di falso debba precedere la fissazione del termine per la proposizione della querela (Cons. St. IV, n. 2325/2007; Cons. St. V, n. 610/2016).

Le Sezioni unite della Cassazione hanno ritenuto che nel processo amministrativo, l'istanza di fissazione di un termine per la proposizione della querela di falso innanzi al tribunale ordinario competente, può essere accolta se il giudice amministrativo riconosce che la falsità del documento è influente e determinante al punto di non poter definire il giudizio a prescindere dal documento del quale è contestata l'autenticità; in caso contrario, il giudice pronuncia sulla controversia (Cass. S.U., n. 8056/2014).

Le norme relative all'incidente di falso siano in principio applicabili al giudizio di appello, in virtù della clausola generale di rinvio di cui all'art. 38, fermo restando i limiti derivanti dal divieto di nuove domande o eccezioni in sede di impugnazione (Cons. St. V, n. 297/2013; Cons. St. V, n. 278/2013). Si ritiene ammissibile, ad esempio, l'istanza se rivolta avverso una dichiarazione successiva, dedotta come elemento di prova in sede di appello (Cons. St. VI, n. 5536/2016).

Querela di falso e contenzioso elettorale

Il tema assume una maggiore incidenza nel contenzioso elettorale, caratterizzato da tempi molto celeri da rispettare per avere una decisione compatibile con i tempi del procedimento elettorale. Superato l'orientamento che dubitava della compatibilità dell'incidente di falso con i tempi accelerati del contenzioso elettorale (Cons. St. V, ord. n. 1000/2011), si è riconosciuto il valore della effettività della tutela nell'ambito del contenzioso amministrativo in materia elettorale, quanto al vincolo della pregiudizialità che scaturisce dall'incidente di falso, nel più ampio contesto delle esigenze di certezza che la soluzione di quell'incidente ragionevolmente postula, non potendo tali esigenze essere pretermesse a vantaggio di una ipotetica maggiore speditezza del procedimento (Corte cost., n. 304/2011). Ciò ha trovato conferma in un consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. St. V, n. 221/2016; Cons. St. V, n. 1119/2016; Cons. St. IV, n. 1557/2016) per cui la presentazione, innanzi al giudice ordinario, di una querela di falso rispetto ad atti impugnati in un processo amministrativo comporta la sospensione necessaria del giudizio solo se la questione di falso abbia carattere di pregiudizialità e se non appaia manifestamente infondata o dilatoria (T.A.R. Lazio (Roma), n. 621/2017). Così, ad esempio, nel caso in cui nel ricorso sia denunciata la falsità dell'autenticazione delle firme di sottoscrittori delle liste, che, poiché riguarda una contestazione relativa a atti pubblici assistiti da fede privilegiata, le relative risultanze possono essere disattese solo in caso di declaratoria della falsità nella competente sede civile (T.A.R. Latina (Lazio) I, 23 ottobre 2015, n. 672).

Definizione del giudizio a seguito della soluzione dell'incidente di falso

La prosecuzione del giudizio è condizionata al tempestivo deposito della sentenza che ha deciso sulla querela e il giudizio amministrativo si estingue se nessuna parte deposita la copia della sentenza che definisce il giudizio di falso nel termine di novanta giorni dal suo passaggio in giudicato (art. 78 c.p.a.).

Ai fini della prosecuzione del processo amministrativo è necessario il deposito della sentenza resa dal giudice ordinario. L'onere del deposito grava sulla parte che ha dedotto la falsità del documento, anche se l'effetto di estinzione del giudizio deriva dal mancato deposito della sentenza a cura di tutte le parti nel termine novanta giorni dal passaggio in giudicato, ammettendo pertanto anche chi resiste alla querela di falso a provvedere al deposito della sentenza.

Il termine per il deposito è di novanta giorni che decorrono dal passaggio in giudicato della sentenza e l'effetto della violazione del termine è l'estinzione del giudizio (v. art. 35 c.p.a.). Ciò vale anche in caso di deposito tardivo, avvenuto unitamente al deposito della istanza di fissazione dell'udienza di merito, quando ormai il suddetto termine era decorso (T.A.R. Campania (Salerno), n. 1615/2014). A seguito dell'istanza di fissazione dell'udienza, la parte dovrà, nei termini di cui all'art. 73, anche documentare l'avvenuto passaggio in giudicato della sentenza sulla questione di falso, ritenuto presupposto necessario per la rituale prosecuzione o la riassunzione del giudizio sospeso, ai sensi degli artt. 78 e 80, e quindi per la sua definizione. In difetto, il collegio potrà rinviare a nuova udienza (Cons. giust. amm., ord. n. 137/2017).

La disposizione è applicabile per rinvio interno anche al processo di appello (ex art. 38 c.p.a.) e i termini ivi previsti sono soggetti a dimezzamento nel caso di riti connotati dalla abbreviazione dei termini (ad es. quello elettorale) (Cons. St., Ad. plen., n. 39/2010).