Legittimazione nei rapporti creditori e debitori dopo la riorganizzazione delle strutture sanitarie
05 Dicembre 2023
Massima La legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetta, in via concorrente con le gestioni liquidatorie, alle Regioni, dovendosi intendere l’attribuzione esclusiva di tale legittimazione in capo alle gestioni liquidatorie, operata dalla normativa regionale, rispondente soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori. Il caso Una società cooperativa, appaltatrice dei lavori di pulizia di un ospedale, aveva convenuto la competente Azienda sanitaria per ottenere la corresponsione delle somme vantate a titolo di adeguamento prezzi. La convenuta Azienda sanitaria aveva chiamato in causa la Regione. Il Tribunale adito aveva dapprima dichiarato, con sentenza parziale, la rispettiva legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria e della Regione, in rapporto a due distinti intervalli temporali, per poi condannare con sentenza definitiva entrambe le amministrazioni ai relativi importi dovuti. La Corte d’appello aveva, invece, affermato il difetto di legittimazione passiva della Regione, ricostruendo la successione legislativa regionale avvenuta dal 1994 al 2016, giacché da ultimo il legislatore territoriale si era determinato a ribadire i compiti delle gestioni liquidatorie nel completamento della operazioni inerenti alle soppresse aziende sanitarie, attribuendo a dette gestioni altresì la legittimazione attiva e passiva, sostanziale e processuale, per le controversie riguardanti debiti e crediti delle soppresse UU.SS.LL. e Aziende Sanitarie UU.SS.LL., con la precisazione che “i debiti delle Gestioni liquidatorie delle soppresse UU.SS.LL. e Aziende sanitarie UU.SS.LL., nonché i relativi atti esecutivi gravano unicamente sulle dotazioni finanziarie delle stesse Gestioni liquidatorie”. La questione La causa, approdata dinanzi alla Corte di cassazione, poneva, dunque, ancora una volta la questione della legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL. La soluzione giuridica Con l’ordinanza in rassegna, la Suprema Corte ha ribadito che la legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetta, in via concorrente con le gestioni liquidatorie, alle Regioni, in quanto una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale esclude l'ammissibilità di un'attribuzione esclusiva della legittimazione processuale in capo alle gestioni liquidatorie; tale ultima legittimazione, infatti, risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori. Osservazioni La Seconda Sezione Civile della Corte di cassazione condivide, dunque, il principio di diritto enunciato in una precedente sentenza delle Sezioni Unite civili (Cass. SU 20 giugno 2012 n. 10135). A composizione dell’insorto contrasto di pronunce, le Sezioni Unite giunsero all’approdo interpretativo secondo cui la legittimazione sostanziale (e processuale) concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetti comunque alle Regioni, nonché in alternativa (anche) alle gestioni stralcio - che prolungarono la soggettività degli enti soppressi durante a fase liquidatoria, almeno fino a quando le stesse non fossero state definitivamente e formalmente chiuse con apposito provvedimento. Con la precisazione che tale permanente legittimazione delle gestioni liquidatorie non dovesse mai rivestire un carattere esclusivo, giacché rispondente soltanto a criteri amministrativo - contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività dapprima gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione autonoma. La soluzione adottata dalla Corte di legittimità è stata coerente con quella individuata dalla giurisprudenza costituzionale, la quale, chiamata più volte a decidere su questioni di legittimità inerenti alla disciplina regionale delle gestioni liquidatorie delle disciolte USL, in riferimento al parametro interposto dell’art. 6 c. 1 L. 724/1994, ha definito quest’ultimo «da considerare per la finalità perseguita, in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme-principio che connotano il settore dell’organizzazione sanitaria locale, così da vincolare l’autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i “debiti” e i “crediti” delle soppresse unità sanitarie locali». Le diverse disposizioni regionali esaminate dalla Corte costituzionale sono state rappresentate, con riguardo «ai pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unità sanitarie locali», come portatrici di «meccanismi particolari di gestioni distinte e di contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso soggetto che subentrava nella loro posizione giuridica, ossia alle neoistituite aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, in modo da tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità sanitarie locali», fermo che il regime della gestione delle suddette pratiche liquidatorie non fosse tale da pregiudicare «quella impermeabilità fra patrimonio della ASL e situazione debitoria della pregressa USL tale da rispettare il vincolo normativo per il quale in nessun caso i debiti delle USL debbono gravare sulle nuove ASL» (sentenze n. 89 del 2000; n. 437 del 2005; n. 106 del 2007; n. 108 del 2010; n. 79 del 2012). Il principio enunciato da Cass. SU 20 giugno 2012 n. 10135 è stato poi costantemente seguito nelle successive pronunce delle sezioni semplici della Suprema Corte (ad esempio, Cass. 14 settembre 2022 n. 26982, Cass. 16 agosto 2022 n. 24816, Cass. 13 giugno 2022, n. 18976, con particolare riguardo alla azionabilità del titolo esecutivo ottenuto contro la gestione liquidatoria anche contro la Regione; Cass. 8 luglio 2020 n. 14245, Cass. 29 gennaio 2019 n. 2343, Cass. 1° luglio 2015 n. 13511, Cass. 13 marzo 2013 n. 6208). - M. Atelli, Dalle USL alle AUSL, ma i debiti (qualche volta) segnano la continuità tra vecchio e nuovo (commento a Corte cost. 9.12.2005, n. 437), in Resp. civ., 2006, 2, 188 ss. - D. Dalfino, La successione nei debiti pregressi delle Unità sanitarie locali, in Foro it. 1998, I. - M. Rossetti, L'eteroclito arzigogolo: ovvero chi paga i debiti delle vecchie Usl, in Giust. civ., 2011, 2451 ss. |
