Decreto del Presidente della Repubblica - 29/09/1973 - n. 602 art. 86 - Fermo di beni mobili registrati12

Il «preavviso» di fermo

L'iscrizione del fermo deve essere preceduta dalla notifica di un preavviso, contenente l'avvertimento che, in caso di mancato pagamento spontaneo delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo senza necessità di ulteriore comunicazione.

Oggi il c.d. preavviso di fermo trova una espressa disciplina nel comma 2 dell'art. 86, introdotto in forza dell'art. 52, comma 1, lett. m), d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013.

In precedenza, il comma 4 dell'art. 86 rinviava (e rinvia ancora) ad un decreto attuativo che, però, non è stato mai emanato. Ed allora la prassi amministrativa ha dovuto in qualche modo «supplire»: di qui l'adozione della comunicazione del 9 aprile 2003, che prevedeva la possibilità di notificare un preavviso di fermo.

Per quanto si trattasse di un atto non tipizzato dal legislatore, ma utilizzato nella prassi, la giurisprudenza di legittimità aveva affermato che, comunque, sussiste un interesse giuridicamente apprezzabile all'impugnazione di tale preavviso (v. Cass. S.U., n. 20931/2011; Cass. S.U., n. 11087/2010; Cass. S.U., n. 10672/2009).

Tale questione è oggi resa irrilevante dalla circostanza che il legislatore espressamente disciplina l'istituto di cui si tratta.

La natura giuridica del fermo

Quanto alla natura giuridica del fermo (questione che interessa, come detto, per escludere che si tratti di atto pre-esecutivo o esecutivo, con quanto ne discende), la Cassazione a Sezioni Unite (Cass. S.U., n. 15354/2015) ha chiarito che il fermo amministrativo ex art. 86, d.P.R. n. 602/1973 non è atto di natura esecutiva o pre-esecutiva, ma di natura meramente afflittiva, dato che l'Agente della riscossione può discrezionalmente decidere di darvi corso (o meno) onde coartare il debitore all'adempimento spontaneo e ciò a prescindere dalla minaccia dell'avvio o dall'avvio effettivo di un'azione esecutiva propriamente detta.

La S.C. è quindi intervenuta a dirimere il contrasto interpretativo che si era manifestato in precedenza.

In particolare:

– secondo una prima tesi, il fermo è misura conservativa della garanzia patrimoniale generica offerta dal debitore (con funzione assimilabile a quella di un sequestro conservativo, mutatis mutandis);

– per una diversa tesi, il fermo è atto propedeutico all'esecuzione;

– per altra impostazione, il fermo è un vero e proprio atto dell'esecuzione forzata esattoriale, a dispetto della collocazione topografica della norma che lo disciplina.

Come è evidente, l'adesione all'una o all'altra delle riferite impostazioni determina conseguenze rilevanti in punto di qualificazione dell'azione diretta a contestare, dal punto di vista sostanziale o formale, l'atto di cui si tratta.

Difatti: a) se si considera il fermo come una misura di conservazione della garanzia patrimoniale del debitore, avulso dall'esercizio dell'azione esecutiva interessante il medesimo bene, la domanda volta a propiziare l'accertamento negativo delle condizioni per procedere al fermo soggiace, per ciò che concerne l'individuazione del giudice competente, alle regole ordinarie, non trattandosi di una opposizione preventiva o successiva all'esecuzione (sempreché il fermo sia posto in essere a cautela di crediti non tributari, diversamente dovendo essere adita la competente Commissione tributaria); b) se si considera il fermo come un prodromo necessario dell'azione esecutiva, la contestazione del fermo (e del relativo preavviso) deve avvenire, per i crediti di natura non tributaria, nelle forme dell'opposizione preventiva all'esecuzione o agli atti esecutivi, con applicazione, per i profili della competente, degli artt. 17 e 27 c.p.c.; c) se si considera il fermo come un atto esecutivo in senso stretto, lo stesso andrà impugnato nelle forme dell'opposizione successiva all'esecuzione o agli atti esecutivi, con applicazione, se vengono in rilievo crediti tributari, dell'art. 57, d.P.R. n. 602/1973.

Prima del ricordato arresto del 2015, la S.C. aveva ritenuto che il fermo ed il relativo preavviso fossero da qualificare come atto dell'esecuzione (Cass. S.U., n. 20931/2011; prima ancora v. Cass. S.U., n. 14701/2006 e Cass. S.U., n. 2053/2006).

Peraltro, la giurisprudenza successiva ha individuato, nella suddetta ricostruzione, delle criticità – di ordine testuale e sistematico –, propiziando così un revirement sulla questione.

Riguardo alla qualificazione del fermo come atto preliminare all'esecuzione, si è osservato che nell'esecuzione forzata esattoriale l'atto che assolve alla funzione tipica del precetto è la cartella di pagamento; per altro verso, l'adozione di un atto di fermo è nella discrezionalità dell'Agente della riscossione, sicché non si tratta di un atto indefettibile della sequenza procedimentale; e ancora l'efficacia del fermo non è condizionata (come tipicamente avviene per gli atti esecutivi) dal compimento di ulteriori atti, entro ben definite scadenze temporali.

Riguardo alla qualificazione come atto esecutivo si è osservato – in aggiunta a quanto già sopra notato, sulla circostanza che il fermo è facoltativo e non sembra inserirsi in una sequenza procedimentale di atti volti all'apprensione e liquidazione di un bene e successiva distribuzione del ricavato – che l'esecuzione inizia, per tale tipologia di beni, con il pignoramento, similmente a quanto accade alla stregua della disciplina ordinaria.

D'altro canto, l'orientamento secondo cui il fermo è un atto esecutivo si pone in termini asimmetrici rispetto alla giurisprudenza sull'iscrizione ipotecaria che, con riferimento ai beni immobili, sembra assistere ad una funzione assimilabile a quella cui il fermo assolve con riferimento ai beni mobili registrati.

Difatti, come meglio si dirà, la giurisprudenza della Cassazione si è via via consolidata nel senso che l'impugnazione dell'iscrizione ipotecaria eseguita ai sensi dell'art. 77, d.P.R. n. 602/1973 non debba svolgersi nelle forme dell'opposizione all'esecuzione (Cass. S.U., n. 7034/2009, che richiama in motivazione Cass. n. 14831/2008, che aveva affermato, prima della diversa presa di posizione delle Sezioni Unite, che il fermo non fosse atto esecutivo), ed anzi di recente, rispetto a tale istituto, le Sezioni Unite hanno esplicitamente chiarito che «a dispetto della collocazione topografica nel decreto di riferimento e dello stretto legame strumentale che lega l'iscrizione ipotecaria (...) alla successiva esecuzione sembra (...) evidente che detta iscrizione non possa definirsi come atto dell'esecuzione (Cass. S.U., n. 19667/2014).

Prima ancora di questa importante presa di posizione sull'ipoteca (che ha evidentemente favorito un ripensamento circa la natura del fermo), la giurisprudenza di merito aveva svolto delle «precisazioni» rispetto ai principi affermati, nel 2011, dalle Sezioni Unite, tanto – si è detto – che «non pare corretto, dunque, inferire dalla massima giurisprudenziale di cui innanzi l'affermazione, generale ed astratta, secondo cui in materia di opposizione a fermo amministrativo la competenza a decidere spetterebbe sempre ed in ogni caso al Tribunale» (Trib. Napoli 20 dicembre 2013).

Di tali criticità, la giurisprudenza ha tenuto conto, quando è tornata sulla questione con una nuova pronuncia delle Sezioni Unite, che ha «ribaltato» i principi espressi in precedenza.

Difatti, come anticipato, secondo la S.C. il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore (Cass. S.U., n. 15354/2015).

La tesi in questione è stata più volte ribadita nel recente passato: v. ad es. Cass. n. 6790/2024.

Discende da quanto sopra che il riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo tra Giudice ordinario e Giudice tributario (innanzi al quale il fermo è impugnabile ex art. 19, d.lgs. n. 546/1992) corre lungo il crinale della natura tributaria o meno del credito azionato (con necessità di adire ambedue le giurisdizioni quando il fermo sia iscritto sia per crediti tributari che per crediti non tributari, bastando ai fini della prova della natura del credito la produzione dell'estratto di ruolo: cfr. tra le tante Cass. n. 11141/2015) [Cass. n. 14831/2008, cit.; Cass. n. 10672/2009; Cass. n. 25426/2014; da ultimo, Cass. S.U., n.15425/2014].

L'opposizione al fermo per mancata notifica dei verbali di accertamento di violazioni al C.d.S.

Ne discende, ulteriormente, che l'opposizione avverso il fermo emesso per la mancata soddisfazione di crediti derivanti dall'applicazione di sanzioni pecuniarie per violazioni del codice della strada va proposta, ex art. 7,d.lgs. n. 150/2011, innanzi al Giudice di pace, in specie nel caso in cui si contesti la omessa notifica del verbale presupposto.

È frequente il caso in cui l'opposizione alla cartella di pagamento abbia natura «recuperatoria», cioè sia volta (appunto) a recuperare il mezzo di tutela dato dall'ordinamento in relazione al rapporto sostanziale sottostante, se la cartella è il primo atto portato a conoscenza del debitore, occorre distinguere ulteriormente.

Difatti, è possibile che il titolo retrostante la cartella o, come in questo caso, il fermo sia costituito da un verbale di accertamento di violazioni del Codice della strada e conseguente atto di irrogazione di una sanzione pecuniaria ed è possibile che il debitore deduca, in sede di impugnazione della cartella, che tale verbale non gli fu mai notificato.

Sul punto si è profilato, per lungo tempo, un contrasto di giurisprudenza.

Secondo un primo orientamento, l'azione proposta andrebbe qualificata in termini di opposizione all'esecuzione (dato che la cartella di pagamento ha funzione assimilabile a quella del precetto e dato che si controverte della esistenza o meno del titolo) (Cass. n. 14125/2016).

Per altra impostazione, in questo specifico caso l'opposizione va proposta ex art. 22, l. n. 689/1981 (Cass. n. 16892/2016).

Le Sezioni Unite (Cass. S.U., n. 22080/2017) sono intervenute a dirimere il contrasto ritenendo che «l'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell'art. 7 d.lgs. n. 150/2011 e non nelle forme della opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento di violazione del codice della strada. Il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrenti dalla data di notificazione della cartella di pagamento».

Seguendo questa impostazione, di recente, la S.C. ha sostenuto che Il fermo amministrativo di beni mobili registrati, anche quando disposto in ragione del mancato pagamento di cartelle esattoriali relative a sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazioni del codice della strada, non ha natura di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa con atto di opposizione, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, spetta alla competenza per materia del giudice di pace nei limiti di valore di cui all'art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 150/2011 (Cass. n. 6790/2024).

In sostanza, così come per l'ipoteca (v. il commento all'art. 77, d.P.R. n. 602/1973), è necessario, ove i crediti a cautela dei quali la misura sia adottata abbiano natura non tributaria, parlare di azione di mero accertamento, siccome la qualificazione exartt. 615 o 617 c.p.c. richiederebbe la qualificazione di tali atti come preliminari all'esecuzione o esecutivi in senso stretto, qualificazione che viene esclusa, per quanto detto, in base ad un orientamento ormai del tutto consolidato.