Legge - 29/10/1984 - n. 720 art. 2

Gli sviluppi più recenti, con particolare riferimento alle Regioni ed agli enti locali

La complessa evoluzione del regime in esame passa attraverso i seguenti snodi essenziali:

1) nel proprio impianto originario, l'assetto conferito al rapporto di tesoreria era quello della «tesoreria unica» (con un regime differenziato a seconda che l'Ente fosse iscritto nella tabella A ovvero nella tabella B della citata legge).

In particolare:

a) secondo l'art. 1, comma 1, «(...) gli istituti e le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla presente legge, effettuano, nella qualità di organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le operazioni di incasso e di pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le entrate proprie dei predetti enti ed organismi, costituite da introiti tributari ed extratributari, per vendita di beni e servizi, per canoni, sovracanoni e indennizzi, o da altri introiti provenienti dal settore privato, devono essere versate in contabilità speciale fruttifera presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le altre entrate, comprese quelle provenienti da mutui, devono affluire in contabilità speciale infruttifera, nella quale devono altresì essere versate direttamente le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal bilancio dello Stato. Le operazioni di pagamento sono addebitate in primo luogo alla contabilità speciale fruttifera, fino all'esaurimento dei relativi fondi»;

b) ai sensi dell'art. 2, comma 1, «le disposizioni previste dall'art. 40, l. n. 119/1981, modificato dall'art. 21, comma 4, del d.l. n. 463/1983, conv., con modif., nella l. n. 638/1983, nonché dall'art. 35, comma 14, l. n. 730/1983, come ulteriormente modificato ed integrato dal successivo art. 3 della presente legge, si applicano agli enti ed agli organismi pubblici indicati nella tabella B annessa alla presente legge»;

c) il comma 4 dell'art. 2, invece, prevede(va) che, «con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro del tesoro, si provvede alle occorrenti modifiche ed integrazioni alle annesse tabelle A e B»;

2) l'art. 7, d.lgs. n. 279/1997 ha invece introdotto per Regioni ed Enti locali (e poi anche per le Università statali e gli Enti del servizio sanitario) un regime di tesoreria unica cosiddetta mista.

In base ad esso, tutte le disponibilità derivanti dalle entrate diverse da quelle riconducibili direttamente o indirettamente allo Stato – le quali debbono essere mantenute su conti infruttiferi presso la Tesoreria erariale – possono essere tenute dagli Enti presso i propri servizi di tesoreria.

A garanzia delle casse erariali, si prevedono alcuni accorgimenti, come ad esempio l'obbligo per gli enti di usare per i pagamenti prioritariamente le somme escluse dal riversamento nella Tesoreria erariale;

3) a livello regolamentare, l'art. 4, d.m. 4 agosto 2009 prevede che le anticipazioni effettuate agli enti ed organismi pubblici dai tesorieri, nei limiti previsti dalla normativa in vigore, in mancanza di disponibilità non vincolate nelle contabilità speciali in essere presso la Tesoreria dello Stato, devono essere estinte, a cura dei tesorieri, non appena siano acquisiti introiti non soggetti a vincolo di destinazione sul conto corrente bancario intestato agli enti e organismi pubblici, ovvero entro il giorno lavorativo successivo qualora gli introiti siano stati acquisiti sulla contabilità speciale presso la Tesoreria dello Stato.

Rilevante è anche stato l'apporto della Corte Costituzionale.

Difatti, «la disciplina concernente l'accreditamento dei fondi alle Regioni e le cosiddette «giacenze di cassa» ha comportato (...) un rilevante contenzioso davanti alla Corte poiché l'obbligo di rispettare l'autonomia costituzionalmente garantita all'ente Regione si presentava, per più versi, poco conciliabile con la necessità di ovviare al problema, parimenti imprescindibile da parte dello Stato, derivante dal trasferimento nella piena disponibilità degli enti appartenenti al settore pubblico allargato, e quindi anche delle Regioni, [di] somme liquide da spendere in un arco di tempo più o meno ampio, sí da consentire agli enti stessi di depositare tali somme presso istituti bancari, lucrando un interesse, mentre lo Stato doveva sopportare forti oneri di indebitamento per raccogliere sul mercato finanziario le somme oggetto di trasferimento» (Bellocci, 1).

Data la notevole complessità della materia (che interessa solo tangenzialmente lo studio dell'esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione), pare qui sufficiente riportare, in sintesi, le principali pronunce:

1) C. cost., n. 243/1985 (le sentenze nn. 242, 244, 245 e 246 emesse in pari data hanno riguardato questioni più specifiche) ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 2, comma 4, l. n. 720/1984 (sopra richiamato), ritenendo che il legislatore non potesse demandare all'esecutivo la scelta fra un sistema di tesoreria che consenta alle Regioni di mantenere proprie giacenze, sia pure limitate ad una certa misura, e un sistema di tesoreria unica presso la tesoreria provinciale dello Stato, tale opzione spettando, per competenza, alla legge dello Stato.

A supporto di tale decisione milita «la considerazione della giurisprudenza di questa Corte che ha valorizzato il rinvio alle leggi della Repubblica, stabilito dal comma 1 dell'art. 119 Cost., quanto al coordinamento fra le finanze delle Regioni e le finanze dello Stato. Mediante la ricordata sent. n. 162/1982, la Corte ha infatti annullato l'art. 40, comma 8, della l. n. 119/1981, nella parte in cui si attribuiva al Ministro del tesoro la facoltà di variare con proprio decreto la percentuale o il livello massimo delle disponibilità delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano che le aziende di credito, incaricate del servizio di tesoreria, possono tenere presso di sé»: una volta che il legislatore ha fissato tale percentuale (...) e nulla ha precisato circa il livello massimo, soltanto per legge o nell'ambito dei limiti e dei criteri indicati dalla legge possono essere variate le scelte legislative in questione» – ha rilevato la Corte –  «senza violare la riserva di legge della Repubblica di cui al comma 1 dell'art. 119 Cost.»;

2) C. cost., 24 gennaio 1991, n. 24, secondo cui «non spetta allo Stato disporre con decreto del Presidente del consiglio 2 luglio 1990 che le indicazioni «consorzi e associazioni di comuni e di province» comprese nella tabella A della l. 29 ottobre 1984, n. 720, siano modificati in consorzi e associazioni fra regioni, province e comuni' e, analogamente, che l'indicazione ‘Aziende municipalizzate di trasporto e consorzi di comuni e di province per i servizi di trasporto venga modificata in Aziende regionalizzate, provincializzate e municipalizzate e aziende e consorzi fra regioni, province e comuni per l'erogazione di servizi pubblici» e, conseguentemente, «vanno annullarti gli artt. 2 e 3 del detto decreto nelle parti in cui fanno riferimento alle regioni».

D Come è stato osservato, «la pronuncia è importante non tanto per la motivazione, la quale si limita a ribadire le enunciazioni di principio contenute nelle elaborate sentenze del 1985, quanto per il divieto perentoriamente opposto, anche con incisi di carattere monitorio, al potere esecutivo di emanare provvedimenti che incidano, in assenza dell'autorizzazione del legislatore, sul regime di tesoreria concernente gli enti territoriali ad autonomia costituzionalmente garantita. Al riguardo, preme sottolineare che la previsione della riserva di legge contenuta nell'art. 119, comma 1, sul coordinamento finanziario che ne costituisce l'oggetto, si è rivelata una delle disposizioni più critiche della Costituzione. Ciò ha consentito allo Stato di attribuirsi, per la materia che qui interessa, poteri così ampi e penetranti da essere in grado, una volta esercitati, di ridurre l'autonomia finanziaria regionale entro limiti estremamente circoscritti» (Bellocci);

3) più di recente va segnalata la pronuncia C. cost. n. 311/2012, per esaminare – sia pur brevemente – la quale è necessario evidenziare quanto segue:

– l'art. 7, d.lgs. n. 279/1997 (come già rilevato in precedenza) ha introdotto «nuove modalità di attuazione del sistema di tesoreria unica», prevedendo: a) che le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato devono essere versate per le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di Tesoreria provinciale dello Stato (comma 2); b) che le disponibilità derivanti dalle entrate diverse da quelle indicate nel comma 2, che sono escluse dal riversamento nella Tesoreria statale, devono essere prioritariamente utilizzate per i pagamenti disposti dagli enti di cui al comma 1 (comma 3); c) che i tesorieri degli Enti di cui al comma 1 sono direttamente responsabili dei pagamenti eseguiti in difformità di quanto disposto dal comma 3; d) che in caso di inadempienza il Tesoriere è tenuto al riversamento nella Tesoreria statale dell'ammontare del pagamento eseguito in difformità ed è tenuto altresì a versare ad apposito capitolo dell'entrata statale l'ammontare corrispondente all'applicazione dell'interesse legale, sull'importo del pagamento, calcolato per il periodo intercorrente tra la data del prelevamento dalla tesoreria statale e la data di riversamento (comma 4); e) infine, che ai fini del criterio del prioritario utilizzo, di cui sopra, sono comprese, fra le liquidità derivanti da entrate proprie depositate presso il sistema bancario, anche quelle temporaneamente reimpiegate in operazioni finanziarie con esclusione di quelle concernenti accantonamenti per i fondi di previdenza a capitalizzazione per la quiescenza del personale dipendente, previsti e disciplinati da particolari disposizioni, e con esclusione altresì dei valori mobiliari provenienti da atti di liberalità di privati destinati a borse di studio (comma 5);

– successivamente l'art. 35, comma 8, d.l. n. 1/2012 ha sospeso il regime di tesoreria unica richiamato sopra, prevedendo che – nel periodo considerato (più volte prorogato) – agli Enti e organismi pubblici soggetti allo stesso si applicasse l'art. 1, l. n. 720/1984 (al cui commento si rinvia in ogni caso).

La Corte Costituzionale veniva adita in via principale da alcune Regioni secondo cui il compendio normativo in esame avrebbe riportato in vita «le norme risalenti agli anni Ottanta, quando il sistema di finanziamento degli enti territoriali aveva un carattere sostanzialmente derivato, poiché i trasferimenti statali costituivano la massima parte delle entrate dei suddetti enti».

Di conseguenza, si sottolinea, «gli enti non avranno più disponibilità diretta delle proprie risorse depositate presso il sistema bancario e il tesoriere di ciascun ente potrà e dovrà soltanto curare pagamenti e riscossioni, senza potere gestire, però, la liquidità dell'ente, secondo le disposizioni e le decisioni di quest'ultimo».

Da ciò discenderebbe «una grave limitazione dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, che risulterebbero così privati di un importante strumento di gestione finanziaria che ha permesso di conseguire risultati vantaggiosi».

Il Giudice delle leggi ha ritenuto le questioni infondate.

Con specifico riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117 Cost., si è osservato che la norma censurata (art. 35, comma 8, cit.) «senza vincolare o limitare la disponibilità delle somme né incidere sulla loro destinazione, produce l'effetto immediato di riversare liquidità nelle tesorerie erariali, al fine di ridurre il fabbisogno finanziario, cioè l'ammontare per cui lo Stato deve – o ha già dovuto – ricorrere all'indebitamento mediante l'emissione di titoli».

La normativa impugnata, quindi, detta una misura di gestione della liquidità, tramite la quale ingenti somme presenti nel sistema bancario vengono depositate nelle Tesorerie provinciali. L'obiettivo dichiarato è quello di emettere una minore quantità di titoli di Stato, contribuendo così a ridurre il differenziale – cosiddetto spread – tra il tasso d'interesse dei titoli italiani e quello, più basso, di titoli emessi da altri Paesi.

In definitiva, la riforma «rientra tra le scelte di politica economica nazionale adottate per far fronte alla contingente emergenza finanziaria, si colloca nell'ambito dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica – la cui determinazione spetta alla potestà legislativa statale – e comporta evidenti implicazioni anche in materia di tutela del risparmio e dei mercati finanziari. Il sistema di tesoreria unica è uno strumento essenziale per assicurare il contenimento del fabbisogno finanziario dello Stato ordinamento. Compete al legislatore statale, quindi, regolare il funzionamento di tale sistema».

Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 119 Cost., il Giudice delle leggi ha ritenuto che «la normativa impugnata, per di più temporalmente limitata, non può giudicarsi lesiva dell'autonomia regionale nell'ambito finanziario, legislativo e programmatorio, e neppure è suscettibile di incidere sul buon andamento dell'amministrazione delle Regioni ricorrenti (sent. n. 171/1999, in relazione a precedenti interventi legislativi in materia di tesoreria unica). Ne discende che, in una situazione di eccezionale gravità economico-finanziaria, nella quale tutti gli enti del settore pubblico allargato sono chiamati a contenere il fabbisogno finanziario e a contribuire alla riduzione dell'emissione di titoli di Stato, i rimedi predisposti dal legislatore non derogano al riparto delle competenze fissato dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione, né limitano le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali (sent. n. 151/2012)». 

Gli enti di cui alla tabella A e quelli di cui alla tabella B

Per comodità di lettura, può essere utile ricordare quali amministrazioni siano indicate nella tabella A e quali nella tabella B allegate alla legge sulla tesoreria unica.

Si seguito si riporta il testo della Tabella A, come modificato dall'articolo unico del d.P.C.M. 17 maggio 1988, dal d.P.C.M.29 agosto 1989, dal d.P.C.M.2 luglio 1990, sostituita dalla Tabella A allegata al d.P.C.M. 28 ottobre 1999, modificata dall'articolo unico del d.P.C.M. 17 ottobre 2005, dall'art. 4, comma 4, del d.l. n. 4/2010, dall'art. 113, comma 4, del d.lgs. n. 159/2011, dall'art. 1 del d.P.C.M. 17 settembre 2008, dall'art. 1 del d.P.C.M. 25 gennaio 2008, dall'art. 1 del d.P.C.M. 31 marzo 2010, dall'art. 8 del d.lgs. n. 454/1999, dall'art. 7,d.P.R. n. 200/2001, dall'art. 1 del d.P.C.M. 25 gennaio 2008, sostituita dall'art. 2 del d.P.C.M. 29 novembre 2011, modificata dall'art. 1, comma 1 del d.P.C.M. 28 dicembre 2012, dall'articolo unico del d.P.C.M. 24 giugno 2014, dall'art. 1 del d.P.C.M 19 settembre 2014, dall'art. 1 del d.P.C.M. 19 settembre 2014; dall'art. 1, comma 391, della l. n. 190/2014 e dall'art. 1 del d.P.C.M. 26 giugno 2015:

Accademia della Crusca; Accademia nazionale dei Lincei; Aereo club d'Italia; Agenzia italiana del farmaco; Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR); Agenzia nazionale per la sicurezza del volo; Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata; Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGE.NA.S.); Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica (ANSAS); Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA); Agenzia nazionale turismo; Agenzia per il terzo settore; Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione; Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (A.R.A.N.); Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI); Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL); Agenzia spaziale italiana (ASI); Autorità d'ambito; Autorità garante della concorrenza e del mercato; Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; Autorità portuali; Aziende autonome di cura, soggiorno e turismo; Aziende di promozione turistica; Aziende e Consorzi fra province e comuni per l'erogazione di servizi di trasporto pubblico locale; Aziende sanitarie e Aziende ospedaliere (d.lgs. n. 502/1992); Aziende ospedaliere universitarie (d.lgs. n. 517/1999); Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura; Club alpino italiano; Commissione di vigilanza sui fondi di pensione; Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB); Comuni, con esclusione di quelli con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che non usufruiscono di contributi statali; Comunità montane, con popolazione complessiva montana non inferiore a 10.000 abitanti; Consiglio nazionale delle ricerche (CNR); Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (C.R.A.); Consorzi interuniversitari; Consorzi istituiti per l'esercizio di funzioni ove partecipino province e comuni con popolazione complessiva non inferiore a 10.000 abitanti, nonché altri enti pubblici; Consorzi per i nuclei di industrializzazione e consorzi per l'area di sviluppo industriale a prevalente apporto finanziario degli enti territoriali; Consorzio canale Milano-Cremona-Po; Consorzio per l'area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste; Consorzio per la zona agricola industriale di Verona; Croce Rossa Italiana; DigitPA; Ente acquedotti siciliani; Ente Acque della Sardegna; Ente irriguo Umbro-Toscano in liquidazione; Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC); Ente nazionale per la cellulosa e la carta in liquidazione; Ente per lo sviluppo, l'irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania; Ente risorse idriche Molise (E.R.I.M.); Ente zona industriale di Trieste; Enti parchi nazionali; Enti parchi regionali; Enti provinciali per il turismo; Enti regionali di sviluppo agricolo; Fondo gestione istituti contrattuali lavoratori portuali; Gestione governativa dei servizi pubblici di navigazione di linea sui laghi Maggiore, di Garda, di Como; Gestioni governative ferroviarie non trasformate in S.r.l.; Ispettorato nazionale del lavoro; Istituti centrali del Ministero per i beni e le attività culturali (art. 15, comma 1, d.P.R. n. 233/2007); Istituti del Ministero per i beni e le attività culturali dotati di autonomia speciale (art. 15, comma 3, d.P.R. n. 233/2007); Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico (d.lgs. n. 288/2003); Istituti zooprofilattici sperimentali; Istituto agronomico per l'oltremare; Istituto centrale di statistica (ISTAT); Istituto italiano di studi germanici; Istituto italiano per l'Africa e l'Oriente; Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione (INRAN); Istituto nazionale di alta matematica «F. Severi»; Istituto nazionale di astrofisica (INAF); Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN); Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (INGV); Istituto nazionale di oceanografia e geofisica sperimentale (OGS); Istituto nazionale di ricerca metrologica (INRIM); Istituto nazionale economia agraria (INEA); Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione (INVALSI); Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (I.S.F.O.L.); Istituto storico italiano per il Medio Evo; Istituto superiore per la Protezione e la ricerca Ambientale (ISPRA); Istituzioni di cui all'art. 114 del d.lgs. n. 267/2000; Lega italiana per la lotta contro i tumori; Lega navale italiana; Museo storico della fisica e centro studi e ricerche «Enrico Fermi»; Organi straordinari della liquidazione degli Enti locali dissestati; Organismi pagatori regionali per le erogazioni in agricoltura; Policlinici universitari, d.lgs. n. 502/1992; Scuola Superiore della Magistratura; So.Re.Sa. S.p.A.

Ecco invece, qui di seguito, il testo della Tabella B, Tabella come modificato dal d.P.C.M. 19 luglio 1985, ulteriormente modificata dal d.P.C.M. 29 agosto 1989 e da ultimo sostituita dalla Tabella B allegata al d.P.C.M. 28 ottobre 1999, dall'art. 1 del d.P.C.M. 21 aprile 2008, dall'articolo unico del d.P.C.M. 26 settembre 2005., dall'articolo unico del d.P.C.M. 17 ottobre 2005 e da ultimo sostituita dall'art. 2 del d.P.C.M. 29 novembre 2011.

Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno; Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA); Agenzia Industrie Difesa; Comitato olimpico nazionale italiano (CONI); Ente nazionale di previdenza e assistenza lavoratori dello spettacolo (ENPALS); Ente nazionale risi Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL); Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP); Istituto nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.); Istituto superiore di sanità (ISS).