Codice di Procedura Civile art. 443 - Rilevanza del procedimento amministrativo1.

Inquadramento

La disposizione in commento si sofferma sulla sottolinea relazione tra la fase amministrativa, destinata alla gestione del rapporto tra ente di previdenza e assistenza e assistito o assicurato, e la eventuale fase giudiziale di accertamento del diritto. La necessità della domanda dell'interessato, diretta a promuovere il procedimento amministrativo per tutti i tipi di provvidenza (ad esclusione del trattamento di quiescenza del settore pubblico), spiega la rilevanza che la stessa assume sia all'interno della fase amministrativa che al di fuori di essa.

In tema di prestazioni previdenziali ed assistenziali, dunque, la preventiva presentazione della domanda amministrativa costituisce condizione di proponibilità della domanda giudiziale, la cui omissione è rilevabile in qualsiasi stato e grado del giudizio, senza che tale difetto possa essere sanato dalla presentazione di domanda amministrativa concernente prestazione previdenziale diversa, ancorché compatibile con quella poi richiesta in giudizio (Cass. n. 19767/2017, che riformando la decisione impugnata e decidendo nel merito, ha dichiarato improponibile il ricorso volto ad ottenere l'indennità di accompagnamento per ciechi assoluti per mancanza di prova della domanda amministrativa, non reputando sufficiente quella diretta all'accertamento sanitario ai fini dell'invalidità civile; Cass. n. 5453/2017).

Quando sia in contestazione la prestazione previdenziale, la domanda giudiziaria deve essere preceduta, a pena di improponibilità, dalla domanda amministrativa, alla cui carenza non può supplire, il provvedimento ispettivo di interdizione ex art. 17 del d.lgs. n. 151/2001, che, avendo mera funzione di legittimazione dell'assenza dal lavoro, non può tenere luogo dell'istanza per la corresponsione dei benefici economici da parte dell'ente previdenziale (Cass. n. 6642/2020).

La finalità perseguita è anche individuabile nell'intento di riservare il ricorso al giudice solo per i casi di effettivo contrasto tra le parti sulla esistenza del diritto o sulle sue modalità, lasciando invece l'ordinaria gestione del riconoscimento delle prestazioni alle autorità amministrative. L'indispensabilità della domanda amministrativa è sottolineata dalla declaratoria di improponibilità della domanda giudiziale fatta in assenza di quella (Cass. n. 18265/2003). La domanda amministrativa di prestazione previdenziale all'ente erogatore ex art. 7 l. n. 533/1973, è condizione di ammissibilità della domanda giudiziaria, diversamente dal ricorso introduttivo del procedimento contenzioso amministrativo ex art. 443, avendo disposto il legislatore che il privato non affermi un diritto davanti all'autorità giudiziaria prima che esso sia sorto, ossia prima del perfezionamento della relativa fattispecie a formazione progressiva, nella quale la presentazione della domanda segna la nascita dell'obbligo dell'ente previdenziale e, in quanto tale, non può essere assimilata ad una condizione dell'azione, rilevante anche se sopravvenuta nel corso del giudizio (Cass. n. 732/2007). Diretta conseguenza della improponibilità è la rilevabilità d'ufficio della mancata presentazione della domanda amministrativa (Cass. n. 26146/2010). La domanda amministrativa non è allorché si controverta di questioni, pur di previdenza, ma per le quali non sia espressamente prevista per legge la preventiva azione amministrativa (Cass. n. 26146/2005).

La domanda giudiziale diviene procedibile allorché siano esauriti i procedimenti prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede amministrativa, o siano decorsi i termini fissati per il compimento dei procedimenti stessi, o siano, comunque decorsi centottanta giorni dalla data in cui è stato proposto il ricorso amministrativo. La procedibilità della domanda posta al giudice è quindi subordinata all'avvenuto esperimento di ogni tentativo di composizione della controversia in sede amministrativa, ovvero al maturarsi di un congruo lasso temporale (180 giorni), entro il quale la amministrazione, già sollecitata, non ha inteso provvedere alla attribuzione della richiesta prestazione. In tale ultimo caso, all'assenza di ogni risposta da parte dell'amministrazione, viene attribuito il significato di silenzio-rifiuto, ed è su tale implicito comportamento che si fonda la successiva esperibilità dell'azione giudiziaria. La mancata risposta nei 180 giorni non vincola invece l'amministrazione in alcun modo, e la stessa può anche provvedere successivamente anche riconoscendo la prestazione. Se il giudice rileva l'improcedibilità della domanda, secondo quanto previsto, dal comma 1, deve sospendere il giudizio e fissare un termine perentorio di sessanta giorni per la presentazione del ricorso in sede amministrativa, da parte dell'attore. In tal modo la condizione di procedibilità viene assicurata a processo appena iniziato.

In tema di prestazioni di previdenza e assistenza, la prescrizione è sospesa, oltre che durante il tempo di formazione del silenzio rifiuto sulla richiesta all'istituto assicuratore ex art. 7 l. n. 533/1973, anche durante il tempo di formazione del silenzio rigetto sul ricorso amministrativo condizionante la procedibilità della domanda giudiziale ex art. 443, essendo ancora valido il principio di settore, enucleabile dall'art. 97 r.d.l. n. 1827/1935 e conforme ai principi costituzionali di equità del processo ed effettività della tutela giurisdizionale, secondo il quale il decorso del termine di prescrizione è sospeso durante il tempo di attesa incolpevole dell'assicurato. Ne consegue che la prescrizione del diritto all'indennità di maternità, soggetta al termine annuale ai sensi degli artt. 6 l. n. 138/1943 e 15 l. n. 1204/1971, è sospesa per i centoventi giorni di formazione del silenzio rifiuto di cui all'art. 7 l. n. 533/1973 e per i centottanta giorni di formazione del silenzio rigetto previsto dall'art. 46 l. n. 88/1989 (Cass. n. 24031/2017). In materia di rivalutazione contributiva da esposizione all'amianto, la domanda amministrativa della prestazione all'ente erogatore, ex art. 7 l. n. 533/1973, è condizione di ammissibilità di quella giudiziaria, diversamente dal ricorso introduttivo del procedimento contenzioso amministrativo exart. 443, avendo disposto il legislatore che il privato non affermi un diritto davanti all'autorità giudiziaria prima che esso sia sorto, ossia prima del perfezionamento della relativa fattispecie a formazione progressiva, nella quale la presentazione della domanda segna la nascita dell'obbligo dell'ente previdenziale e, in quanto tale, non può essere assimilata ad una condizione dell'azione, rilevante anche se sopravvenuta nel corso del giudizio. Ne consegue che l'azione iniziata senza la presentazione in sede amministrativa della corrispondente istanza comporta l'improponibilità della domanda giudiziale, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio, con conseguente nullità di tutti gli atti del processo (Cass. n. 11438/2017).

Inoltre, al fine di integrare il requisito della previa presentazione della domanda amministrativa, di cui all' art. 443 , non è necessaria la formalistica compilazione dei moduli predisposti dall'INPS o l'uso di formule sacramentali, essendo sufficiente che la domanda consenta di individuare la prestazione richiesta affinché la procedura, anche amministrativa, si svolga regolarmente; ne consegue che non costituisce requisito ostativo all'esercizio dell'azione per il riconoscimento del beneficio dell'indennità di accompagnamento la circostanza che la domanda amministrativa sia corredata da un certificato medico negativo rilasciato all'assistito dal medico curante, non potendo l'istituto previdenziale introdurre nuove cause di improcedibilità ovvero di improponibilità in materia che deve ritenersi coperta da riserva di legge assoluta ex art. 111 Cost. (Cass. n. 24896/2019).

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