Codice di Procedura Penale art. 697 - Estradizione e poteri del Ministro della giustizia. 1Estradizione e poteri del Ministro della giustizia.1 1. Salvo che sia diversamente stabilito, la consegna a uno Stato estero di una persona per l'esecuzione di una sentenza straniera di condanna a pena detentiva o di altro provvedimento restrittivo della libertà personale può aver luogo soltanto mediante estradizione [13 c.p.].2 1-bis. Il Ministro della giustizia non dà corso alla domanda di estradizione quando questa può compromettere la sovranità, la sicurezza o altri interessi essenziali dello Stato3 . 1-ter. Fermo quanto previsto dal comma 1-bis, quando un accordo internazionale prevede il potere di rifiutare l'estradizione di un cittadino senza regolarne l'esercizio, il Ministro della giustizia rifiuta l'estradizione tenendo conto della gravità del fatto, della rilevanza degli interessi lesi dal reato e delle condizioni personali dell'interessato 4. 1-quater. Il Ministro della giustizia concede l'estradizione della persona che ha prestato il consenso a norma dell'articolo 701, comma 2, sempre che non sussistano le ragioni ostative di cui all'articolo 705, comma 2 5. 1-quinquies. La decisione di non dare corso alla domanda di estradizione è comunicata dal Ministro della giustizia allo Stato estero e all'autorità giudiziaria 6. 2. Nel concorso di più domande di estradizione, il Ministro della giustizia ne stabilisce l'ordine di precedenza. A tal fine egli tiene conto di tutte le circostanze del caso e in particolare della data di ricezione delle domande, della gravità e del luogo di commissione del reato o dei reati, della nazionalità e della residenza della persona richiesta e della possibilità di una riestradizione dallo Stato richiedente a un altro Stato 7.
[1] Le parole «Ministro della giustizia» sono state sostituite alle parole «ministro di grazia e giustizia» dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 3), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. Precedentemente, ai sensi del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, come da ultimo modificato dal d.l. 18 maggio 2006, n. 181, conv., con modif., in l. 17 luglio 2006, n. 233, la denominazione «ministro di grazia e giustizia» era da intendersi «ministro della giustizia». [2] Le parole «Salvo che sia diversamente stabilito, la consegna» sono state sostituite alle parole «La consegna» dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. [3] Comma inserito dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. [4] Comma inserito dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. [5] Comma inserito dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. [6] Comma inserito dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. [7] Le parole «Ministro della giustizia» sono state sostituite alle parole «ministro di grazia e giustizia» dall'articolo 4, comma 1, lettera a), numero 3), del d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149. Precedentemente, ai sensi del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, come da ultimo modificato dal d.l. 18 maggio 2006, n. 181, conv., con modif., in l. 17 luglio 2006, n. 233, la denominazione «ministro di grazia e giustizia» era da intendersi «ministro della giustizia». InquadramentoIl procedimento di estradizione è costituito dal complesso di atti miranti alla stipulazione e successiva esecuzione di un accordo di cooperazione internazionale di carattere particolare in materia penale. Il procedimento è funzionalmente collegato ad un procedimento principale, di cognizione o di esecuzione, esistente dinanzi all'Autorità giudiziaria dello Stato richiedente; l'istituto è infatti espressione di una delle forme di cooperazione giudiziaria internazionale, diretta a facilitare, in relazione a particolari esigenze processuali, il concreto esercizio dell'attività giurisdizionale dello Stato richiedente . La materia dell'estradizione è disciplinata dagli artt. 10 e 26 Cost., dall'art. 13 c.p., dagli artt. 696-722 e dalle convenzioni internazionali, nonché dagli usi internazionali, individuabili nella cd. cortesia internazionale e nella c.d. reciprocità, nel caso in cui manchi il trattato tra gli Stati interessati, in modo tale da rendere possibile, in base agli artt. 13 e 697 e 55 c.p.p. l'estradizione c.d. extraconvenzionale (Selvaggi-DE Donato, 329 ss.). Il d.lgs. n. 149/2017 , emanato in attuazione della l. n. 149/2016 ha introdotto una serie di emendamenti al testo originario. Il decreto disciplina le estradizioni, le domande di assistenza giudiziaria internazionali, gli effetti delle sentenze penali straniere, l'esecuzione all'estero delle sentenze penali italiane e gli altri rapporti con le autorità straniere, relativi all'amministrazione della giustizia in materia penale (v. anche sub art. 696).Il legislatore ha mantenuto una netta distinzione tra l'estradizione passiva e l'estradizione attiva. E con il comma 1-bis ha precisato la rilevanza del ruolo del Ministro nei casi in cui potrà non dare luogo all'estradizione ove abbia ricadute negative sulla sovranità, sulla sicurezza e su altri interessi essenziali dello Stato. Il comma 1-ter tende a circoscrivere nettamente la discrezionalità nell'ipotesi di estradizione del cittadino. Con il comma 1-quater è stato ridisegnato il perimetro dell'operatività del consenso dell'estradando. Con il comma 1-quinquies viene stabilito l'onere della comunicazione all'A.G. e allo Stato richiedente del rigetto iniziale della richiesta da parte del Ministro. Per l'estradizione passiva sono state precisate in maniera analitica le misure cautelari cui è assoggettabile la persona di cui è chiesta l'estradizione; in particolare con il nuovo comma 2 sono stati ridisegnati i poteri del Ministro della giustizia con riferimento all'ipotesi di concorso di più richieste di estradizioni nei confronti del medesimo soggetto (Cass. VI, n. 13118/2008; Diotallevi, 918). In tema di estradizione passiva è stato adottato il c.d. sistema misto , che, pur subordinando il potere del ministro, alla concessione dell'estradizione, ad una sentenza favorevole dell'A.G., ha previsto comunque la possibilità di una serie di interferenze, in ordine all'adozione di provvedimenti limitativi della libertà personale, da parte dell'autorità politica. Sono state introdotte forme di caducazione dei provvedimenti restrittivi, quali quelle previste dagli artt. 715, comma 6, e 714, comma 4, e tempi definiti per lo svolgimento del procedimento nonchè una regolamentazione specifica per il divieto di estradizione per reati politici e per il divieto di estradare un soggetto che vada incontro ad un processo o a trattamenti discriminatori e al divieto di estradizione nel caso in cui un reato sia punibile con la pena di morte (v. sub art. 698); è stato introdotto poi il divieto del bis in idem in campo estradizionale. Con riferimento alla fase di cognizione o di esecuzione, all'interno della quale è stata attivata la procedura di cooperazione giudiziaria, l'estradizione viene distinta in estradizione « processuale » (o cognitiva) ed « esecutiva », finalizzata, la prima, alla celebrazione del processo, la seconda diretta piuttosto all'applicazione della pena, e comunque preordinata allo scopo della consegna di una determinata persona allo Stato estero che ne abbia fatto richiesta (Cass. VI, 4 ottobre 1996, Askin) “La Corte di cassazione ha annullato senza rinvio la sentenza che disponeva l’estradizione di un cittadino cinese richiesto dalla Repubblica Popolare Cinese, ritenendo sussistente il rischio di sottoposizione a trattamenti inumani sulla base di quanto affermato da Corte EDU, Liu c. Polonia, 06/10/2022, in cui si dà atto di sistematiche violazioni dei diritti umani, a fronte delle quali non sono state ritenute sufficienti generiche rassicurazioni fornite dell’Autorità richiedente, anche in considerazione delle limitazioni al controllo delle condizioni detentive da parte di istituzioni ed organizzazioni indipendenti” (Cass. VI, n. 21125/2023) Non è di ostacolo ad una decisione favorevole all'estradizione la circostanza che l'estradando si sia reso latitante nel corso del procedimento, laddove non vi sia la prova che egli non si trovi più nel territorio italiano (Cass. VI, n. 20133/2004). L'attuale assenza dallo Stato dell'estradando, dedotta quale condizione ostativa all'accoglimento della richiesta, deve essere dimostrata con certezza dalla difesa dell'interessato. (Cass. VI, n. 467/2005; Cass. VI, n. 20133/2004). Qualora sia dimostrato con certezza che l'estradando non si trova più nel territorio italiano, non ricorrono le condizioni per pronunciare la decisione di estradabilità e deve dichiararsi non luogo a provvedere. ( Cass. VI, n. 30726/2016; Cass. VI, n. 8601/2022). E' comunque ostativa alla consegna l'archiviazione, disposta in uno Stato terzo, relativa ad un procedimento penale avente ad oggetto i medesimi fatti per i quali è stata avanzata la domanda estradizionale, quando tale provvedimento sia stato adottato da un organo che partecipi dell'amministrazione della giustizia nell'ordinamento nazionale di riferimento, sia competente ad accertare, ed eventualmente a punire, il comportamento illecito sulla base delle prove raccolte, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto, e l'azione penale si sia definitivamente estinta. (Cass., n. 27384/2022 ) Qualora uno Stato straniero succeda ad altro Stato con il quale l'Italia già aveva un accordo o una convenzione di estradizione, non sussiste alcun obbligo di reciproca collaborazione giudiziaria in assenza della manifestazione di un mutuo consenso, da parte dell'Italia e dello Stato di nuova costituzione, che faccia emergere la reciproca volontà di rimanere vincolati alla convenzione precedentemente sottoscritta (Cass.. VI,n. 24994/2020, con nota Vigoni, 2020 ). Il quadro complessivo del sistema europeo di estradizione ripete attualmente la sua disciplina fondamentale innanzitutto nella Convenzione europea di estradizione sottoscritta a Parigi il 13 dicembre 1957 dai Paesi facenti parte del Consiglio d'Europa. Con la modifica dell'art. 5 della Convenzione europea di estradizione, concernente i reati fiscali, ai sensi dell'art. 2 del secondo protocollo addizionale, attualmente è consentita l'estradizione anche per il reato di contrabbando, qualora entrambi gli ordinamenti ne prevedano la punizione con pena restrittiva della libertà non inferiore ad un anno, riferita alla pena edittale massima (Cass. VI, 28 settembre 2000, Hammer). Ai fini dell'applicazione dell'art. 2 del secondo Protocollo addizionale, il principio della “doppia incriminabilità specifica” per i reati fiscali va inteso nel senso che tra le figure penalmente rilevanti dell'una e dell'altra legislazione vi sia una equivalenza delle concezioni repressive, senza pretendere una loro totale sovrapponibilità, in considerazione della specificità e complessità delle discipline fiscali (Cass.., VI, n. 18536/2012). Con la depenalizzazione dei reati di contrabbando doganale operata dall'art. 25 d.lgs. n. 507/1999, è decisiva, ai sensi dell'art. 5 Convenzione Europea di estradizione, per i reati fiscali, la concreta fattispecie dell'illecito; secondo la legge italiana, essa deve esulare dalla previsione che dà vita al semplice illecito amministrativo e configurare un reato punibile con la pena restrittiva di almeno un anno, riferita alla pena edittale massima. (Cass. VI, n. 17406/2012). La Corte EDU, (Grande Camera, sentenza 15 novembre 2016, n. 24130/11) pronunciandosi su un caso concernete la Norvegia riguardante due contribuenti i quali si dolevano di essere stati perseguiti e puniti due volte — in procedimenti amministrativi e penali — per lo stesso reato, ha escluso che vi fosse stata la violazione dell'articolo 4 del Protocollo n° 7 (diritto a non essere giudicato o punito due volte) della C.E.D.U. Il fatto che venissero avviati separati procedimenti, con la possibilità di una combinazione di sanzioni diverse, era prevedibile per i ricorrenti. I procedimenti amministrativi e penali sono stati svolti parallelamente ed erano tra loro connessi. I fatti accertati in un procedimento erano stati richiamati nell'altro procedimento e, sotto il profilo della proporzionalità della sanzione inflitta complessivamente, la pena inflitta nel processo penale ha considerato l'entità della sanzione tributaria amministrativa. L'istituto della c.d. estradizione semplificata. L'Accordo di SchengenLa Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 19 giugno 1990 con l’art. 66 ha previsto la possibilità di estradare una persona « senza la procedura formale di estradizione e senza la tutela del principio di specialità ». L’adozione della procedura di estradizione semplificata è però subordinata al consenso del soggetto interessato, manifestato davanti ad un rappresentante del potere giudiziario, nei soli casi in cui l’estradizione non sia manifestamente vietata dal diritto interno. Gli Stati dell’UE hanno poi sottoscritto a Bruxelles il 10 marzo 1995 la Convenzione relativa alla procedura semplificata di estradizione e a Dublino, il 27 settembre 1996, la Convenzione relativa all’estradizione. A questo quadro complessivo della disciplina convenzionale dell’estradizione fa riferimento la maggior parte dei Paesi europei, insieme alla Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen per i Paesi della c.d. area Schengen (individuabili in base al c.d. acquis di Schengen all’Unione europea perfezionato con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, ulteriormente modificato infine dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona). E’ importante per il settore del contrasto alla criminalità organizzata la decisione quadro 2008/841/Gai del Consiglio dell’Unione del 24 ottobre 2008 relativa alla lotta contro la criminalità organizzata transnazionale. Gli obiettivi del procedimento di estradizioneL'estradizione mira ad ottenere la materiale disponibilità della persona nei cui confronti sia stato emesso un provvedimento, cautelare o definitivo, restrittivo della libertà personale. Lo scopo dell'estradizione può essere raggiunto esclusivamente con questo istituto, escludendo la possibilità di richieste fraudolente tramite il ricorso alle cd. estradizioni mascherate, consistenti nell'espulsione della persona verso lo Stato richiedente. Quest'ultima, infatti, è un provvedimento amministrativo, regolamentato dalla normativa interna del Paese nel quale viene emesso, che non rientra nelle competenze istituzionali proprie del Ministero della giustizia e ha differenti finalità rispetto a quello dell'estradizione, in quanto non persegue l'obiettivo di consegnare il latitante alle autorità estere. Peraltro se nel corso del procedimento di estradizione dall'estero, viene emesso un provvedimento di espulsione da parte dello Stato ospite, l'eventuale divieto della violazione dell'habeas corpus non risulta sindacabile da parte dello Stato italiano, poiché questo non può occuparsi di quanto avvenuto in un altro Stato, né risulta improcedibile l'azione penale per la mancanza della condizione di procedibilità, a cui viene equiparata la clausola di specialità, la quale opera nell'espulsione e non nell'estradizione (Cass. IV, n. 10270/2002; Giur. it. 2003, 542, con nota di Fanuele; in materia cautelare, Cass. IV, n. 15439/2002, ivi 2003, 740, con nota Fois), anche perché i provvedimenti di espulsione di un soggetto verso l’Italia da parte di uno Stato estero, ovvero di consegna allo Stato italiano a seguito di espulsione, non pongono limiti all’esercizio dell’azione penale in Italia e non comportano l’applicazione della procedura di estradizione, trattandosi di atti che, troncano ogni rapporto di ospitalità o di residenza con lo Stato che provvede alla consegna e dimostra, in tal modo, il proprio disinteresse ad attivare forme di protezione nei confronti di tale soggetto (Cass. IV, n. 29628/2016). Estradizione e mandato di arresto europeoCon riferimento al rapporto tra domanda di estradizione e mandato di arresto europeo, nel caso in cui non venga in applicazione la normativa di cui alla l. n. 69/2005, la domanda di estradizione può essere correttamente individuata nella richiesta di mandato di arresto europeo, qualora tale atto provenga dall'organo competente per proporre domanda di estradizione e siano presenti tutti i requisiti che devono accompagnare una domanda di estradizione (Cass. V, n. 20428/2007). In tali ipotesi l'annullamento della sentenza che abbia dato erroneamente seguito ad un MAE deve essere pronunciato con rinvio e non senza rinvio, in quanto il MAE deve essere considerato equipollente, quanto ad effetti, alla richiesta di estradizione, equiparazione resa possibile in relazione al contenuto dei due atti (Cass. VI, n. 10113/2006; Cass. sez. fer., n. 31699/2007). La disciplina delle domande contestuali di estradizioneIl comma 2 dell'art. 697 riserva alla competenza esclusiva del ministro della giustizia stabilire l'ordine di precedenza delle domande, nel caso in cui la richiesta di estradizione sia stata formulata da più Stati (Cass. VI, n. 8674/2006; Cass. VI, n. 24474/2009) la commissione del reato in Italia non esclude la concorrente giurisdizione straniera, né impedisce l'estradizione fondata sulla Convenzione europea del 1957 (Cass. VI, n. 24474/2009); tale ipotesi può dare luogo soltanto al rifiuto facoltativo di estradizione (art. 7), che non è di competenza dell'autorità giudiziaria, ma rientra nelle attribuzioni esclusive del Ministro della Giustizia (v. Corte cost. n. 58/1997) . Con riferimento all'individuazione dei criteri di priorità nel Trattato Italia- Usa del 13 gennaio 1983 e sul potere del ministro di esercitare discrezionalmente le facoltà eventualmente previste dal trattato applicabile occorre fare riferimento all'elencazione numerata contenuta nell'art. XV del Trattato. Mentre la fase amministrativa è necessaria, perché apre il procedimento e poi lo chiude con il provvedimento finale di estradizione, potrebbe mancare la fase giurisdizionale, nel caso in cui il ministro ritenga che l'estradizione debba essere respinta, ovvero se l'estradando consente all'estradizione ai sensi dell'art. 701 comma 2. Con riferimento alla condizione di reciprocità, è possibile il rifiuto dell'estradizione se la legislazione della parte richiesta non autorizza la « perseguibilità » di un reato dello stesso genere (Cass. VI, n. 21251/2003). In ogni caso « la clausola di reciprocità per l'intrinseca discrezionalità della decisione di utilizzare la riserva da altri apposta, attiene esclusivamente alla dimensione politica degli Stati, potendo essere esercitata esclusivamente dal Ministro della giustizia (Cass. VI, n. 36550/2003). Il requisito della doppia incriminazione , di cui all'art. 13 c.p. e all'art. II del trattato di estradizione fra l'Italia e gli Stati Uniti d'America non postula l'esatta corrispondenza della configurazione normativa e del trattamento della fattispecie, ma solo la applicabilità della sanzione penale, in entrambi gli ordinamenti, ai fatti per cui si procede. (Cass. VI, n. 42777/2014). V. anche supra sub art. 696-sexies introdotto dall'art. 4 d.lgs. n. 149/2017. BibliografiaAloisi Pisa, Commento all’art. XV del Trattato Italia-Usa, in Leg. pen. 1984, 449; Diotallevi, sub art. 697, in Codice di procedura penale. Rassegna di giurisprudenza e dottrina, diretta da Lattanzi-Lupo, Milano, X, 2020, 918; Selvaggi-De Donato, sub art. 13 c.p., in Codice penale. Rassegna di giurisprudenza e di dottrina, diretta da Lattanzi-Lupo, Milano, 2015, 329, ss.; Vigoni, Italia-Nuova Zelanda: una convenzione di estradizione che non c’è?, in Sistema penale on line, 2020 |
