Codice di Procedura Penale art. 708 - Provvedimento di estradizione. Consegna.

I poteri del ministro nel caso di estradizione del cittadino ex art. 6 della Convenzione europea di estradizione

L'art. 6 Convenzione europea di estradizione accorda alle parti contraenti la facoltà di rifiutare l'estradizione dei propri cittadini , per cui anche l'estradabilità del cittadino deve considerarsi la regola e non l'eccezione.

In tal senso dispone anche l'art. 26 Cost., che consente l'estradizione del cittadino quando essa sia prevista dalla convenzione internazionale; proprio tale previsione è contenuta nel citato art. 6 Convenzione europea di estradizione, che formula una mera facoltà di rifiuto, come tale demandata alla discrezionalità dell'organo di governo e, quindi, sottratta alla deliberazione dell'Autorità giudiziaria (Cass. I, 3 novembre 1986, Richter; Cass. VI, n. 43170/2014). Per quanto riguarda gli apolidi la giurisprudenza prevalente ha aderito alla tesi che assimila l'apolide residente al cittadino (Cass. III, 29 ottobre 1962, Wisniski; Cass. II, 4 luglio 1967, Tieber).

La valutazione operata dalla Corte d'appello in ordine alla sussistenza delle condizioni per l'accoglimento della richiesta di estradizione passiva concerne esclusivamente la legale possibilità della estradizione; esula invece dalle attribuzioni della Corte ogni valutazione di opportunità, nonché la possibilità di subordinare l'estradizione a condizioni, nell'ipotesi in cui l'estradando debba essere giudicato anche nel territorio dello Stato per fatti diversi da quelli oggetto dell'estradizione (Cass. VI, n. 8823/2020).

In dottrina Pierini, 3809.

Rientra, infatti, nella esclusiva sfera di competenza del ministro della giustizia, ed attiene alla fase esecutiva della estradizione medesima, la facoltà, per scelta politica amministrativa, di rimandare la consegna dell'estradando, ovvero di procedere ad una consegna temporanea, atteso che solo la pendenza in Italia di un procedimento penale per lo stesso fatto oggetto della richiesta di estradizione vieta di adottare una pronuncia di estradabilità (Cass. VI, 25 gennaio 2001, Kecap). Al Ministro spetta una valutazione dell'opportunità di concedere l'estradizione in base a considerazioni di ordine politico (T.a.r. Lazio I, 22 marzo 1996, Venezia), mentre rimane precluso il potere di accertamento tecnico-giuridico riservato all'Autorità giudiziaria (Cass. VI, 12 ottobre 1995, Venezia), così che, l'impossibilità della consegna dell'estradando per transitorie ragioni di salute legittima la sospensione del termine di durata della misura cautelare applicata a tal fine, ferma restando la necessità del controllo giurisdizionale, sollecitato dal Ministro, sul mantenimento della misura fino al momento dell'esecuzione della consegna. (Cass., VI , n. 2446/2018 -2019; v. anche Cass. VI, n. 11941/2014; Cass. VI, n. 24702/2007). Rientra nell'esclusiva sfera di competenza del Ministro della Giustizia ogni valutazione in ordine all'opportunità della consegna, in presenza dello stabile radicamento dell'estradando nel territorio nazionale. (Cass. VI, n. 8823/2020; v. anche Corte cost., n.274 del 2011 e n.10 del 2012, che hanno dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale della disciplina codicistica che differenzia la posizione dell'estradando rispetto al destinatario di un MAE).

L'impugnabilità della decisione del ministro

Il Consiglio di Stato ha escluso la natura politica dell'atto concessivo dell'estradizione , ritenendone l'impugnabilità in sede di giurisdizione amministrativa.

Secondo il Consiglio di Stato, infatti, con l'atto concessivo dell'estradizione entrerebbe in causa un singolo interesse pubblico e particolare, non collocabile in quell'attività di ordine superiore che concerne la direzione suprema e generale dello Stato, e, quindi inquadrabile nell'attività politica, nel cui ambito, come tipici atti politici, vanno ricomprese la stipulazione e l'approvazione di una convenzione internazionale (Cons. St. IV, 11 maggio 1966). Successivamente la questione è stata risolta in modo analogo da T.a.r. Lazio I, n. 467/1992 e da Cass. civ., S.U., n. 25628/2016, con nota di VALENTINO, 2016.

Anche secondo la Corte costituzionale, il sindacato di legittimità del provvedimento impugnato, condotto sul piano dell'osservanza delle norme che regolano l'azione amministrativa non può non compiersi con riguardo alla legalità costituzionale che è, anzi, il primo controllo da parte di ogni giudice dello Stato: controllo di legalità non limitato ai principi dell'azione amministrativa in senso stretto se insista su beni e interessi tutelati in massimo grado dalla costituzione. E' possibile per l'estradando censurare dinanzi al giudice amministrativo la lesione di un diritto soggettivo, a condizione che si tratti di un diritto costituzionalmente garantito e che l'atto amministrativo venga impugnato deducendo l'illegittimità costituzionale della legge presupposto dell'azione amministrativa (Corte cost. n. 223/1996).

Le modalità della consegna e l’eventuale liberazione

Il comma 2 dell'art. 5 della l. 21 luglio 2016, n. 149, ha sostituito il comma 5 dell'art. 708. L'attuale formulazione, colmando una lacuna normativa (in dottrina TRIGGIANI, , 2016, 14), prevede che il « termine per la consegna è di quindici giorni dalla data stabilita a norma del comma 4 e, su domanda motivata dello Stato richiedente, può essere prorogato di altri venti giorni. Pertanto ai sensi del comma 5 dell'art. 708, lo Stato richiedente deve prendere in consegna l'estradando entro quindici giorni dalla data indicata nella comunicazione del ministro. Qualora lo Stato interessato presenti una domanda di proroga del termine, con la specifica enunciazione dei motivi posti a base della richiesta, possono essere concessi ulteriori venti giorni rispetto al termine originario. Con la nuova normativa non è più possibile ritenere l'inerzia dello Stato richiedente, nel caso in cui lo Stato italiano abbia deciso di rinviare la consegna in attesa della decisione del Consiglio di Stato sul ricorso promosso dall'interessato per l'ottenimento della sospensione del decreto ministeriale. Peraltro la persona chiesta in estradizione che abbia riacquistato la libertà, dopo ver trascorso in misura cautelare il termine massimo di quarantacinque giorni previsto dall'art. 708, comma 1, non può essere sottoposto ad alcuna misura cautelare coercitiva durante tale fase del procedimento (Cass.  VI, n. 24761/2007; con nota di Aprile, 2009, 217). Una volta emesso dal Ministro della giustizia il decreto di estradizione, è consentita l'applicazione della custodia cautelare nei confronti dell'estradando per assicurarne la materiale consegna allo Stato istante, a nulla rilevando i motivi del mancato espletamento degli adempimenti relativi a precedenti tentativi di esecuzione della consegna medesima (Cass. VI, n. 18622/2017).

La giurisprudenza più recente ha sottolineato come la richiesta ministeriale di applicazione della custodia cautelare, formulata a seguito della decisione favorevole alla consegna ex art. 704, comma 3, c. p. p., non è vincolante per l'autorità giudiziaria, dovendo la misura cautelare essere comunque disposta in vista delle esigenze cautelari afferenti al procedimento di estradizione, da valutarsi ai sensi dell'art. 714, comma 2, c. p. p. (Cass. VI, n. 22804/2022; Cass. VI, n. 23252/2021 ).

Qualora la consegna non venga effettuata entro il termine prefissato, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 708,il provvedimento di estradizione perde efficacia e l'interessato deve essere rimesso in libertà(Cass. VI, 12 marzo 1998, Adams; Cass. VI, n. 4595/2015),  ma solo se la mancata consegna sia attribuibile all'inerzia dello Stato richiedente che non provvede a prendere in consegna l'estradando. L'inerzia è stata ritenuta sussistente nel caso in cui lo Stato italiano abbia deciso di rinviare la consegna in attesa della decisione del Consiglio di Stato sul ricorso promosso dall'interessato per l'ottenimento della sospensione del decreto ministeriale. Ancora è stato affermato che, ove il giudice amministrativo sospenda il decreto ministeriale di estradizione è impedita, a causa di tale ostacolo giuridico, l'ulteriore fissazione del termine per la consegna di cui all'art. 708,comma 5, sicché non può operare in tale ipotesi la perdita di efficacia della custodia prevista dal successivo comma 6, ma esclusivamente quello, generale e desumibile dal rinvio operato dall'art. 714, connesso alla scadenza del termine massimo di durata delle misure coercitive di cui agli artt. 303 e 308 (Cass. VI, n. 29521/2006; Cass. VI, n. 12451/2011); in questo caso l'ostacolo alla prosecuzione della procedura estradizionale non deriva da un'inerzia ministeriale o dalla esigenza di soddisfare la giustizia italiana (art. 709), ma da un provvedimento giurisdizionale, provocato dall'iniziativa dello stesso estradando. In senso contrario è stato invece affermato che se l'efficacia del decreto di estradizione viene sospesa da un'ordinanza del giudice amministrativo emessa mentre è già iniziata la fase della consegna, e alla consegna non si fa luogo proprio in ragione di tale pronuncia, l'estradando, se detenuto, deve essere rimesso in libertà, perché la legge non prevede l'intervento del giudice amministrativo come causa di sospensione o di proroga dei termini della misura restrittiva applicata, che non possono in alcun caso superare quelli inderogabili previsti per la consegna, ma il provvedimento di estradizione non perde in modo irreversibile la sua efficacia, sicché rimane integra la possibilità di porlo nuovamente in esecuzione, con conseguente riapertura dei termini per la consegna, per il caso in cui il procedimento davanti al giudice amministrativo dovesse concludersi con il rigetto del ricorso (Cass. VI, n. 12677/2007; Cons. St., IV, n. 3286/2007, con osservazioni di Aprile, 2008, 1423).

Sulle ricadute della proposizione di ricorsi incidentali sono intervenute  le  Sezioni Unite, che hanno affermato che « nell'ambito del procedimento di estradizione per l'estero, l'intervenuta consegna allo Stato richiedente della persona reclamata comporta l'inammissibilità, per sopraggiunta carenza d'interesse, dell'impugnazione proposta dalla medesima persona contro il provvedimento di rigetto della richiesta di revoca o di inefficacia della misura cautelare coercitiva disposta a suo carico nel corso dello stesso procedimento, stante la natura incidentale della quaestio libertatis rispetto alla procedura di estradizione e avendo la cautela personale esaurito la sua funzione strumentale alla consegna »; in questo caso l'interesse all'impugnazione del provvedimento sulla libertà personale adottato a fini estradizionali non può essere ravvisato neppure nella prospettiva di ottenere la riparazione per ingiusta detenzione, in quanto il conseguimento di tale obiettivo è incompatibile con la pronuncia della sentenza, irrevocabile, favorevole all'estradizione » (Cass.S.U., n. 6624/2011 - 2012). Nei confronti dell'estradando che sia stato rimesso in libertà, una volta decorso il termine per l'esecuzione della consegna previsto nel d.m. di estradizione, a causa della sospensione dell'efficacia di quest'ultimo ad opera del giudice amministrativo, non è consentito, in assenza di una specifica richiesta del Ministro della giustizia, disporre altre misure cautelari, facendo appello al potere attribuito al giudice nel procedimento ordinario dall'art. 307, comma 1 (Cass. VI, n. 6567/2008). Tuttavia, in questo caso, non deve essere disposta la revoca del provvedimento, eventualmente disposto, di sequestro del corpo del reato e delle cose pertinenti al reato (Cass. VI, n. 6567/2008). In relazione alla diversa ipotesi della sospensione ex art. 709, le Sezioni Unite hanno affermato il principio secondo cui qualora il ministro della Giustizia sospenda, a norma dell'art. 709, l'esecuzione della estradizione « a soddisfatta giustizia italiana », non sono applicabili alle misure coercitive in corso di esecuzione all'atto della sospensione i termini di durata massima previsti dagli artt. 303, comma 4, e 308. Tali misure devono pertanto essere revocate per l'assenza di una previsione normativa che ne legittimi il permanere anche durante il periodo in cui l'esecuzione della estradizione resta sospesa; ferma restando, peraltro, la possibilità di adottare nuovamente misure coercitive, una volta cessata la sospensione, nei limiti delle esigenze cautelari connesse all'accompagnamento dell'estradando ed alla sua consegna allo Stato richiedente, e con l'osservanza dei termini previsti dall'art. 708 (Cass. S.U. , n. 41540/2006).

Sul punto pronunciandosi in tema di MAE la Corte di cassazione ha affermato che nel caso di sospensione della consegna sino a quando non sia « soddisfatta la giustizia italiana », le misure coercitive in atto devono essere sospese per il periodo in cui la consegna è rinviata, per essere poi riattivate, una volta cessata la causa sospensiva, per un atto ricognitivo della competente autorità giudiziaria (Cass. VI, n. 7709/2007).

In dottrina, Galantini, 345.

 La presenza nel territorio italiano della persona della quale si richiede l'estradizione è il presupposto essenziale che legittima la domanda dello Stato estero. Qualora sia dimostrato con certezza che l'estradando non si trova più nel territorio italiano, non ricorrono le condizioni per pronunciare la decisione di estradabilità e deve dichiararsi non luogo a provvedere. Pertanto la sentenza di non luogo a procedere prevista dall'art. 13, comma 3-quater, d.lg. 25 luglio 1998, n. 286, per il caso di avvenuta espulsione dello straniero, può essere pronunciata anche quando non vi sia stato esercizio dell'azione penale (Cass., VI, n. 30726/2016).

In dottrina, v. Selvaggi, 2007, n. 12, 80.

In ambito europeo le modalità della consegna sono disciplinate dall'art. 18 della Conv eur.  estr. del 1957, di cui la disciplina prevista nell'art. 708, commi 4, 5 e 6, costituisce la corrispondente integrazione codicistica. La data per la consegna viene generalmente fissata, ai sensi dell'art. 18 citato, in maniera concordata nel tempo più breve possibile, tra i due Stati; dalla data così fissata decorrono i termini di cui all'art. 18 Conv. eur. estr. e la eventuale inestradabilità conseguente alla loro inosservanza.  La perdita di efficacia del provvedimento non impedisce la riproposizione della domanda, a meno che vi sia tra le previsioni convenzionali che regolano i rapporti tra i due Stati una norma in tal senso, come è previsto nel Trattato Italia-Usa. Sul punto si veda anche sub art. 707.

L'inefficacia del decreto di estradizione conseguente alla mancata presa in consegna, prevista dall'art. 708, comma 6, consente l'emissione di un nuovo decreto in pendenza della domanda di consegna previa valutazione dell'autorità giudiziaria delle sole questioni nuove, connesse alla sostituzione del titolo estradizionale, restando coperte dal giudicato quelle esaminate a seguito della prima domanda. (Cass. VI, n. 34432/2017).

Il provvedimento favorevole all'estradizione deve contenere disposizioni circa la sorte delle cose sequestrate e dei documenti acquisiti, che vanno consegnati allo Stato richiedente. Se non è stato provveduto sul punto, appare ammissibile il ricorso all'incidente di esecuzione ai sensi dell'art. 666 c.p.p..

La questione, in genere, è comunque regolata dalle Convenzioni internazionali, che disciplinano anche i casi di ineseguibilità dell'estradizione a causa della morte o della fuga della persona da estradare, con salvezza dei diritti legittimamente acquisiti dai terzi o dallo Stato richiesto (Marchetti, in Chiavario, VI, 728).

La consegna della persona alle Autorità designate dallo Stato estero in esecuzione dell'atto di estradizione è eseguita dall'Autorità di P.S.