Legittimazione passiva di Regioni e Gestioni liquidatorie delle Usl per i fatti antecedenti l’1 gennaio 1995

La legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetta, in via concorrente con le Gestioni Liquidatorie, alle Regioni, in quanto un'interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale esclude l'ammissibilità di una attribuzione esclusiva della legittimazione processuale in capo alle gestioni liquidatorie; tale ultima legittimazione, infatti, risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione degli enti successori.

Un ricovero occorso nel 1990 nella soppressa Unità Sanitaria Locale della Regione Campania, che cagiona a un minore gravi lesioni, conseguenti a errate manovre durante il parto, induce genitori e fratelli della vittima primaria a introdurre un giudizio risarcitorio, nel 2000, nei confronti della struttura sanitaria, nel frattempo soppressa con L. 23 dicembre 1994, n. 724.

I danneggiati, vittima primaria e stretti congiunti, evocano avanti al Tribunale di Napoli la Gestione Liquidatoria della soppressa Unità Sanitaria Locale, il medico personalmente coinvolto negli addebiti di responsabilità mossi dalla difesa degli attori, nonché la Regione Campania, per sentirne dichiarare la responsabilità solidale nella causazione delle lesioni permanenti subite dal minore e conseguentemente sentirli condannare in solido al risarcimento dei danni subiti, sia dalla vittima primaria che dagli stretti congiunti, genitori e fratelli.

Le domande, con alcune differenziazioni non rilevanti agli stretti fini della presente nota, vengono accolte nei confronti della Gestione Liquidatoria e del medico e respinte nei confronti della Regione Campania.

Propongono appello, sempre per il solo profilo che qui rileva, i danneggiati, chiedendo la riforma del capo di sentenza che ha dichiarato la carenza di legittimazione passiva della Regione Campania.

Si chiede alla Corte territoriale di pronunciarsi sulla legittimazione passiva delle regioni, e nel caso di specie di Regione Campania, in ordine a domande di risarcimento danni relativi a fatti occorsi prima della L. 23 dicembre 1994, n. 724 e, conseguentemente, sulla concorrente responsabilità delle Regioni con le Gestioni Liquidatorie delle soppresse Unità Sanitarie Locali.

La Corte napoletana ripercorre l'iter normativo che ha condotto alla soppressione delle Unità Sanitarie Locali, avviato con la riforma del sistema sanitario nazionale di cui al D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nel quale le preesistenti unità sanitarie locali vengono qualificate come aziende ed enti strumentali delle regioni dotati di personalità giuridica pubblica e autonomia amministrativa, nonché patrimoniale, gestionale e tecnica.

Per consentire che le “nuove” aziende non iniziassero l'attività gravate da debiti pregressi delle preesistenti unità sanitarie locali, il legislatore ha imposto alle regioni (art. 6, comma 1, L. 23 dicembre 1994, n. 724) di non far gravare sulle prime i rapporti giuridici, attivi e passivi, sorti prima del 31 dicembre 1994 e di provvedere alla gestione di tali rapporti con l'istituzione di apposite “gestioni a stralcio”.

Le “gestioni a stralcio” diventano “gestioni liquidatorie” con l'art. 2, comma 14, L. 28 dicembre 1995, n. 549, con obbligo per le regioni di nominare quali commissari straordinari delle predette gestioni gli stessi direttori generali delle aziende sanitarie.

In tal senso ha provveduto anche la Regione Campania, con L. Reg., 2 settembre 1996, n. 22, affidando ai direttori generali delle aziende sanitarie funzioni di legali rappresentanti delle gestioni liquidatorie, e con successiva L. Reg., 26 luglio 2002, n. 15, nella quale la Regione attribuiva ai direttori generali delle aziende sanitarie, nonché commissari delle gestioni liquidatori, la legittimazione a stare in giudizio per la tutela degli interessi delle rispettive gestioni liquidatorie, disponendo che gli atti giudiziari in materia notificati alla Regione prima dell'entrata in vigore della predetta legge regionale fossero trasmessi alle gestioni liquidatorie competenti, ad eccezione dei giudizi nei quali la regione si è già costituita.

Dopo l'inquadramento normativo, la sentenza in commento si occupa di fornire al caso concreto la soluzione giuridica più coerente con la disciplina sopra descritta e, soprattutto, con gli interventi giurisprudenziali in materia, fra tutti Cass., Sez. Un., 20 giugno 2012, n. 10135 e, da ultimo, Cass. civ., sez. III, 8 luglio 2014, n. 15487.

La riforma del 1992 e le disposizioni legislative successive, risalenti al 1994 e 1995, non hanno avuto, secondo la sentenza in commento, lo scopo di liberare le regioni dai debiti maturati fino al dicembre 1994 delle vecchie unità sanitarie, bensì quello di non far confluire detti debiti nel patrimonio delle nuove azienda sanitarie.

Nessuna norma regionale, e tanto meno quelle emanate dalla Regione Campania, ha attribuito alle gestioni liquidatorie la legittimazione in via esclusiva a stare in giudizio nelle controversie aventi ad oggetto rapporti giuridici sorti in capo alle unità sanitarie locali fino al dicembre 1994, con la conseguente liberazione delle regioni dai relativi debiti.

Inoltre, segnala la Corte partenopea, l'art. della L. Reg. 26 luglio 2002 n. 15 non riguarda i giudizi cd. passivi, vale a dire quelli aventi ad oggetto controversie relative a fatti accaduti fino al 31 dicembre 1994, nei quali, alla data di entrata in vigore della predetta legge regionale, la regione fosse già costituita: si tratta proprio del caso oggetto della sentenza in commento.

Conformemente agli insegnamenti di Cass., Sez. Un., 20 giugno 2012, n. 10135, la Corte partenopea conclude che «le cd. Gestioni liquidatorie delle soppresse unità sanitarie locali operano nell'interesse e per conto dell'ente regione, su mandato e come organo della quale il commissario svolge compiti non limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei residui passivi, ma estesi all'amministrazione e liquidazione della situazione debitoria».

La Corte di Appello di Napoli fa chiarezza su un aspetto che resta di grande attualità, nonostante si riferisca a controversie relative a fatti assai risalenti nel tempo, precedenti all'1 gennaio 1995.

Sappiamo, però, come il contenzioso relativo ai danni “lungolatenti” in materia di responsabilità civile sanitaria continui ad impegnare gli operatori del diritto e come pertanto sia necessario conoscere gli orientamenti ormai acquisiti su tematiche come quella della legittimazione passiva di regioni e gestioni liquidatorie, al fine di non incorrere, da parte di chi propone la domanda nei confronti della Gestione Liquidatoria, in errori che potrebbero compromettere gli interessi dei propri assistiti, soprattutto in relazione a eventuali coperture assicurative dei soggetti legittimati passivi.