Il Comune deve risarcire il danno cagionato dal comportamento ostruzionistico anche quando il privato concorre al fatto colposo

È meritevole di accoglimento la domanda di risarcimento del danno di una società operante nel settore degli impianti per la produzione di energia elettrica di tipo cogenerativo a biomasse vegetali contro un Comune che ha ritardato, con atteggiamenti ostruzionistici, il rilascio di un titolo edilizio. L'Amministrazione, con il comportamento preclusivo della realizzazione del suddetto impianto, ha leso l'interesse legittimo pretensivo del privato al rilascio del permesso di costruire.
Tuttavia, affinché il danno possa essere risarcibile, occorre un'iniziativa del danneggiato che metta in mora l'amministrazione, ove manchi una espressa previsione di un termine finale.

La società Alfa presentava ricorso per la condanna del Comune Beta al risarcimento dei danni derivati e derivanti dalla violazione al diritto di realizzare una centrale di autoproduzione di energia elettrica di tipo cogenerativo a biomasse vegetali da 10 MWE, secondo quanto accertato dal Consiglio di Stato con sentenza.

Nella specie, la ricorrente aveva presentato allo sportello unico per le attività produttive domanda unica di autorizzazione alla realizzazione del predetto, la cui realizzazione rientrava nell'ambito di un accordo di programma per il rilancio del territorio stipulato tra l'istante e le Amministrazioni centrali e territoriali interessate.

La Regione competente aveva rilasciato la Valutazione di impatto ambientale con prescrizioni, che la società avrebbe dovuto accettare nel termine di trenta giorni dal ricevimento dell'atto.

La Provincia competente, a sua volta, aveva rilasciato l'autorizzazione unica a costruire ed esercire la centrale , subordinatamente all'accettazione da parte della società delle prescrizioni disposte dalla Valutazione di impatto ambientale.

La parte istante lamentava l'adozione da parte del Comune competente di una serie di atti ed iniziative dirette a precludere la realizzazione dell'impianto, tra i quali, un provvedimento di archiviazione della pratica, una richiesta alla Provincia di revoca in autotutela dell'autorizzazione rilasciata e una nota di sollecito inviata alla Regione, affinché dichiarasse l'inefficacia della V.I.A. per mancata accettazione delle prescrizioni nei termini.

La società, dal canto suo, accettava espressamente e formalmente le prescrizioni della V.I.A.

Inoltre presentava ricorso al Tar per l'accertamento del diritto di concludere il procedimento autorizzativo e del diritto di ottenere dal Comune Beta il titolo edilizio.

Soccombente in primo grado, appellava la sentenza al Consiglio di Stato, che accoglieva il ricorso, riconoscendo il diritto alla realizzazione della centrale e disponendo che il Comune, ove avesse ritenuto che l'autorizzazione provinciale non avesse assorbito il titolo edilizio ex art.12, commi 3 e 4, D. Lgs. n. 387/2003, provvedesse al suo rilascio, previa stipula della convenzione urbanistica e presentazione dell'atto di asservimento.

Il Tar con ordinanza circoscriveva il danno patrimoniale al solo danno da ritardo e disponeva consulenza tecnica d'ufficio per accertarne l'an e il quantum.

Depositata la consulenza, il Tar accoglieva il ricorso e pronunciava una sentenza di condanna al risarcimento dei danni da ritardo avverso il Comune Beta, nonché al rimborso delle spese di giudizio e di consulenza tecnica.

La questione in esame è la seguente: sussiste responsabilità risarcitoria in capo alla Pubblica Amministrazione, che con un comportamento ostruzionistico, ovvero volutamente dilatorio e negligente, abbia provocato una lesione dell'interesse legittimo pretensivo di un soggetto privato a conseguire un vantaggio dall'adozione di un provvedimento amministrativo? Il concorso nel fatto colposo del creditore, che non ha posto in essere le azioni necessarie per far rilevare l'inerzia dell'Amministrazione, in che misura influisce sulla quantificazione del danno da ritardo?

Il Tar, a fronte di una sentenza del giudice di II grado di accertamento del diritto pieno e incondizionato a realizzare ed esercire la centrale a biomasse in capo al soggetto privato, ha rilevato al momento dell'accettazione formale delle prescrizioni della V.I.A. da parte della ricorrente la lesione di un interesse legittimo pretensivo, ritenuto meritevole di tutela dall'ordinamento.

Tale lesione costituisce, secondo il giudice amministrativo, un fatto antigiuridico, che viola i principi generali di economicità ed efficacia dell'azione amministrativa ex artt. 1 e 2 , L. n. 241/1990, il divieto di inutile aggravamento del procedimento e il dovere di concluderlo in tempi brevi, nonché gli impegni assunti dal Comune Beta con l'Accordo di programma sottoscritto.

Valutati i provvedimenti adottati dalle amministrazioni titolari di interessi pubblici coinvolti nel procedimento di autorizzazione, ha rilevato, altresì, il nesso di causalità tra la frustrazione dell'interesse legittimo pretensivo della società istante alla tempestiva realizzazione dell'impianto le difficoltà e gli ostacoli frapposti illegittimamente dal Comune Beta alla conclusione del procedimento, nonché l'elemento soggettivo della colpa, poiché il comportamento illegittimo della PA è avvenuto in violazione delle regole di imparzialità, correttezza, buona amministrazione, ai quali l'azione amministrativa deve ispirarsi.

Non rileva, infatti, la scusabilità dell'errore per contrasto giurisprudenziale tra il giudice di primo grado e quello d'appello, in ordine all'interpretazione dell'art. 4, ultimo comma, D. Lgs. n. 152/2006, nel testo antecedente alle modifiche apportate dal D. Lgs. n. 4/2008, poiché verrebbe eluso il principio di effettività della tutela.

Il comportamento negligente e colposo del Comune ha arrecato alla ricorrente un danno ingiusto, che ha natura giuridica di danno da ritardo.

Con riguardo alla sua quantificazione, la consulenza tecnica ha evidenziato:

1. che il ritardo nell'adozione dell'atto non ha comportato minor ricavi per la società Alfa;
2. che il danno relativo ai minori ricavi si sarebbe potuto evitare con l'ordinaria diligenza, se la società Alfa avesse esperito gli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento (giudizio di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato).
3. la tempestività della azione rileva ai fini dell'art. 1227 c.c. (art. 30 c.p.a.).

Il Tar ha messo in luce che «per ottenere il risarcimento del danno da ritardo occorre una iniziativa del danneggiato volta a fare risaltare l'inerzia dell'amministrazione. Tale ordine di idee è conforme ai principi solidaristici che informano l'ordinamento e che impongono di attivarsi nel limite di un apprezzabile sacrificio al fine di evitare che la situazione produttiva del danno si aggravi con il passare del tempo. Detto in altre parole non è lecito che l'asserito danneggiato rimanga inerte per poi giovarsi dell'inerzia della PA a fini risarcitori».

Dunque, il Tar dispone il risarcimento dei costi inutilmente sostenuti dalla parte ricorrente, a titolo di danno emergente, quali i costi interni aziendali e di consulenza per lo sviluppo del progetto.

La pronuncia del Tar Liguria sancisce la necessità del previo accertamento del silenzio inadempimento della P.a., affinché sia possibile disporne la condanna al risarcimento del danno da ritardo.

Secondo il giudice amministrativo la condotta dell'Amministrazione deve essere valutata in rapporto a quella del danneggiato, che deve agire per rilevarne l'inerzia, procedendo alla messa in mora della stessa, laddove non sia individuabile un termine finale per l'adozione del provvedimento, al fine di poter ottenere il risarcimento del danno da ritardo. Diversamente la mancata attivazione del rito del silenzio spiegherà effetti in ordine alla spettanza e alla quantificazione del danno ex art. 1227 c.c..

Il danneggiato, sul quale incombe l'onere della prova, non deve dimostrare soltanto che se la P.a. avesse agito legittimamente e con correttezza avrebbe conseguito un ampliamento della propria sfera giuridica, ma oltre l'inerzia colposa della predetta deve anche provare di non aver concorso a cagionare il danno.

Nell'ipotesi di lesione di interessi pretensivi, il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita richiesto all'Amministrazione riguarda la fondatezza o meno dell'istanza e se la stessa sia idonea a determinare un affidamento in capo al privato.

Occorre stabilire se il ricorrente sia titolare non di una mera aspettativa, bensì di una situazione destinata a un esito favorevole e se ha attivato con tempestività gli strumenti riconosciuti dall'ordinamento per rilevare l'inerzia della P.a..

In conclusione costituiscono presupposti del danno da ritardo risarcibile:

1. la lesione del bene della vita, ovvero il danno ingiusto;
2. l'imputabilità colposa del ritardo alla P.a.;
3. un'iniziativa del danneggiato che metta in mora l'amministrazione nell'ipotesi di mancanza di espressa previsione di un termine finale.