Codice Civile art. 2043 - Risarcimento per fatto illecito.

Inquadramento

La responsabilità della pubblica amministrazione può presentarsi in molteplici eterogenee vesti. Può trattarsi di responsabilità contrattuale riconducibile alla disciplina di ordine generale stabilita dagli artt. 1218 ss. c.c., nell'ipotesi in cui l'amministrazione agisca iure privatorum: ed in effetti, non vi è dubbio che, quando essa operi al di fuori dell'esercizio di poteri autoritativi, rimanga assoggettata alle regole della responsabilità per inadempimento, come del resto di desume dall'art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241/1990, recante: «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi», secondo cui: «La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente». Neppure si è mai dubitato che la pubblica amministrazione risponda ai sensi dell'art. 2043 c.c. dei danni cagionati da comportamenti meramente materiali: si immagini un'attività di scavo che arrechi danno all'immobile di un terzo, ovvero si pensi alla parabola dei danni da «insidia e trabocchetto», figura che pure riservava alla pubblica amministrazione un certo margine di privilegio progressivamente assottigliatosi. Dottrina e giurisprudenza riconoscono inoltre l'applicabilità anche alla pubblica amministrazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., dettati in punto di responsabilità precontrattuale in ipotesi sovrapponibili a quelle concernenti il privato. Si discute, poi, in talune ipotesi, della configurabilità di una speciale «responsabilità da atto lecito», come, ad esempio, in caso di danni cagionati dalla somministrazione di vaccinazioni obbligatorie.

Non sono questi gli aspetti ai quali la trattazione che segue è dedicata. L'aspetto peculiare e maggiormente problematico della responsabilità della pubblica amministrazione concerne infatti i danni cagionati in conseguenza dell'esercizio (o del mancato doveroso esercizio) di poteri autoritativi: si tratta cioè della c.d. responsabilità provvedimentale, la quale si realizza attraverso l'illegittimo esercizio di tali poteri con conseguente pregiudizio ad una posizione soggettiva tutelata (che potrà essere di diritto soggettivo ovvero, ormai indubitabilmente, di interesse legittimo), tale da integrare il «danno ingiusto» contemplato dall'art. 2043 c.c. e menzionato espressamente dall'art. 30, comma 2, d.lgs. n.104/2010, codice del processo amministrativo.

In generale, non è dubitabile che il risarcimento del danno sia dovuto anche se cagionato dalla pubblica amministrazione. Ciò si trae anzitutto dall'art. 28 Cost., il quale stabilisce che: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici».

Nondimeno, la formulazione non perfettamente chiara della norma (Clarich, 1095) ha per lungo tempo favorito una lettura angusta di essa, volta a salvaguardare la posizione di privilegio della pubblica amministrazione già radicata nella precedente tradizione di cui tra breve si dirà. Per un verso, infatti, il citato art. 28 si presta ad essere inteso come volto a concepire la responsabilità dell'amministrazione quale semplice proiezione di quella dei singoli dipendenti (Casetta, 1953, 186; Casetta, 1997, 214 ss.; Zanobini, 1958, 144), sicché si tratterebbe di responsabilità indiretta, riconducibile al paradigma dell'art. 2049 c.c., ossia per culpa in vigilando (in senso critico, tuttavia, v. Alessi, 59). Per altro verso assume rilievo la circostanza che l'art. 28 Cost. si riferisca alla violazione di «diritti», legittimando l'opinione che la garanzia costituzionale del risarcimento non si estenda ai danni derivanti da lesione di interessi legittimi (Casetta, 1953, 26; Fiore, 101; Azzariti, 1982, 1698).

Mentre residua un qualche margine di incertezza sulla natura della responsabilità provvedimentale della pubblica amministrazione, che pure è per lo più considerata quale responsabilità extracontrattuale, non è più in discussione, all'esito di un percorso lungo e complesso, che essa, come accennato, trovi applicazione non solo nel caso della lesione di diritti soggettivi, ma anche di interessi legittimi. Il riferimento ai «diritti» contenuto nell'art. 28 Cost., difatti, ha da essere inteso secondo i più non già in senso tecnico, ma come riferito alla duplice categoria degli interessi giuridicamente protetti ed azionabili in giudizio ai sensi dell'art. 24 Cost. nonché dell'art. 113 Cost., secondo cui contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (p. es. Romano Tassone, 37). La risarcibilità della lesione di interessi legittimi, in tale prospettiva, è stata riconosciuta da una nota sentenza delle Sezioni Unite, Cass. S.U., n. 500/1999 (su cui v. Morelli, 2261; Linguiti, 408; Azzariti, 1999, 4045; Scoca, 4045; Satta, 3217), di cui commentatori assai numerosi hanno riconosciuto la portata «storica», e di qui ha avuto infine espresso riconoscimento normativo con l'art. 30 d.lgs. n.104/2010, già citato.