Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 135 - Competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma 1

Casistica

Nella vertenza avente ad oggetto gli atti di un procedimento di espropriazione per la realizzazione di un'opera autostradale di rilevanza strategica, è infondata l'eccepita incompetenza del Giudice locale di primo grado in favore di quella, funzionale inderogabile, del Tar Lazio, ai sensi dell' art. 135 comma 1 lettera h) del c.p.a., sul presupposto che la controversia in questione abbia ad oggetto l'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nel settore dei trasporti stradali, per il preminente interesse nazionale dell'infrastruttura, ricompresa nell'ambito della Legge Obiettivo n. 443/2001. Non è possibile un'interpretazione ingiustificatamente estensiva della fattispecie di cui all'art. 135 comma 1 lettera h), per una vicenda che ha un oggetto delimitato alla legittimità della procedura espropriativa di terreni. L'interpretazione invocata finirebbe per attrarre nella previsione derogatoria della competenza territoriale l'insieme delle funzioni amministrative anche solo indirettamente legate alla rilevanza strategica dell'opera, laddove la norma fonda la deroga, sulla specialità dei poteri esercitati, presupposto che nel caso della vicenda espropriativa non è dato ravvisare, trattandosidi esercizio degli ordinari poteri ablatori di natura reale (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 13 aprile 2016, n. 84).

L'azione di nullità di cui all' art. 114 comma 4, lett. b), c.p.a. esula dalla competenza funzionale del Tar Lazio, stante la previsione dell' art. 113 comma 1, c.p.a., secondo cui il ricorso ex art. 112 comma 2, lett. a), e b), c.p.a. si propone al giudice (Consiglio di Stato) che ha emesso la sentenza della cui ottemperanza si tratta, non ricorrendo nella situazione la fattispecie derogatoria di cui al medesimo art. 113 comma 1, che riconosce la competenza del Tar solo per i «provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado» (circostanza non ravvisabile nella fattispecie, essendo stata riformata la sentenza di primo grado) ( T.A.R. Lazio (Roma), III, 7 novembre 2016, n. 11020).

Ai sensi dell'art. 135 comma 1 lett. c) devono intendersi devolute alla competenza funzionale inderogabile del Tar del Lazio, con sede in Roma, non solo le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell' art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225, ma anche gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell'art. 5,commi 2 e 4 della succitata l. n. 225/1992; di conseguenza la straordinarietà del sisma, che ha colpito L'Aquila il 6 aprile 2009, e dei poteri straordinari necessari a farvi fronte, determina la competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, con sede in Roma per tutti gli atti conseguenziali adottati per l'attuazione degli interventi previsti dalle ordinanze adottate a seguito del sisma e dichiarative dello stato di emergenza ( Cons. St. V, n. 2526/2016).

Rientra nella competenza del Tar periferico ove è situata la sede di servizio dell'interessato e non del Tar del Lazio, sede di Roma, la controversia avente ad oggetto il decreto del Capo del Corpo Forestale dello Stato mediante il quale è stata individuata l'Amministrazione (e la sede) presso la quale il ricorrente dovrà “proseguire” il rapporto di impiego sinora intrattenuto dalla parte ricorrente di primo grado con il Corpo Forestale dello Stato, essendo in presenza di un atto plurimo, ossia di un provvedimento che, a dispetto dell'unitarietà formale, è funzionalmente scindibile in tante diverse decisioni quanti sono i destinatari perchè individua la futura destinazione professionale degli appartenenti al Corpo traguardati uti singuli e non quali parti di un tutto inscindibile ed organicamente considerato (Cons. St. IV, n. 2277/2017).

Rientra nella competenza del Tar periferico e non del Tar Lazio il ricorso avente ad oggetto il decreto del Corpo Forestale dello Stato che ha disposto il trasferimento delle risorse umane del disciolto Corpo alle varie Amministrazioni attributarie secondo il criterio della « corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale », già previsto dall' art. 8 della legge di delega 7 agosto 2015, n. 124 non trattandosi di decisione strutturalmente unitaria pur se soggettivamente complessa, ma, al contrario, di più decisioni individuali oggettivamente distinte ed autonome, semplicemente esternate uno actu per evidenti ragioni di economicità dell'azione amministrativa, con conseguente competenza del Tar nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio del dipendente ai sensi dell'art. 13, comma 2 (Cons. St. IV, n. 1356/2017).

La straordinarietà degli eventi, tra i quali è sicuramente annoverabile l'evento sismico, e dei poteri straordinari necessari a farvi fronte, determina la competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, sede di Roma per tutti gli atti conseguenziali adottati per l'attuazione degli interventi previsti dalle ordinanze utilizzate a seguito del sisma e dichiarative dello stato di emergenza (T.A.R. Marche I, 13 febbraio 2017, n. 122).

Qualora, oltre al provvedimento di rigetto della richiesta di contributo per i danni subiti a seguito di eventi alluvionali vengano impugnati provvedimenti commissariali emessi in applicazione della l. n. 225/1992, la competenza (inderogabile) sulla controversia spetta al TAR Lazio, ai sensi dell'art. 135 comma 1 lett. e) ( T.A.R. Veneto, III, n. 310/2016).

La situazione di litispendenza di giudizi connessi — vertenti anche sul medesimo provvedimento gravato con ricorso ordinario di legittimità davanti al TAR Lombardia e con ricorso per l'ottemperanza, sulla base dell'asserita natura elusiva, davanti al TAR Lazio — che investono la medesima vicenda sostanziale, non rende obbligatorio il differimento della decisione per evitare il rischio di contrasti tra i pronunciamenti dei due Tribunali investiti della questione, tanto più che la controversia non è limitata al solo provvedimento individuale di trasferimento del ricorrente, ma investe anche, a monte, l'atto generale presupposto, cioè l'atto di pianificazione di impiego del personale militare (detta pianificazione di impiego decentrato) — rispetto al quale quello individuale è meramente applicativo — la cui cognizione è riservata alla competenza funzionale del TAR Lazio (T.A.R.Lazio (Roma), I, 11 luglio 2016, n. 7886).

Ai sensi dell'art. 135 comma 1 lett. c), devono intendersi devolute alla competenza funzionale inderogabile del Tar del Lazio, con sede in Roma, non solo le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell' art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225, ma anche gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell'art. 5,commi 2 e 4 della succitata l. n. 225 del 1992; di conseguenza la straordinarietà del sisma, che ha colpito L'Aquila il 6 aprile 2009, e dei poteri straordinari necessari a farvi fronte, determina la competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, con sede in Roma per tutti gli atti conseguenziali adottati per l'attuazione degli interventi previsti dalle ordinanze adottate a seguito del sisma e dichiarative dello stato di emergenza ( Cons. St. V, n. 2526/2016).

Nella vertenza avente ad oggetto gli atti di un procedimento di espropriazione per la realizzazione di un'opera autostradale di rilevanza strategica, è infondata l'eccepita incompetenza del Giudice locale di primo grado in favore di quella, funzionale inderogabile, del Tar Lazio, ai sensi dell'art. 135 comma 1 lettera h), sul presupposto che la controversia in questione abbia ad oggetto l'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nel settore dei trasporti stradali, per il preminente interesse nazionale dell'infrastruttura, ricompresa nell'ambito della Legge Obiettivo 443/2001. Non è possibile un'interpretazione ingiustificatamente estensiva della fattispecie di cui all'art. 135 comma 1 lettera h), per una vicenda che ha un oggetto delimitato alla legittimità della procedura espropriativa di terreni. L'interpretazione invocata finirebbe per attrarre nella previsione derogatoria della competenza territoriale l'insieme delle funzioni amministrative anche solo indirettamente legate alla rilevanza strategica dell'opera, laddove la norma fonda la deroga, sulla specialità dei poteri esercitati, presupposto che nel caso della vicenda espropriativa non è dato ravvisare, trattandosidi esercizio degli ordinari poteri ablatori di natura reale. (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 13 aprile 2016, n. 84).

A seguito della decisione della Corte Costituzionale 9 — 15 aprile 2014n. 94, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, degli artt. 133, lett. l), e 134, lett. c), nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del g.a. e alla competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Banca d'Italia, nonché dell' art. 4 comma 1, n. 17 dell'allegato 4 al medesimo c.p.a., nella parte in cui abroga l' art. 145 commi da 4 a 8, d.lg. 1 settembre 1993 n. 385, hanno reviviscenza le norme dell' art. 145, TUB abrogate dalle norme del c.p.a. e in particolare del comma 2, secondo il quale contro il provvedimento che applica la sanzione è ammessa opposizione alla Corte d'Appello di Roma (T.A.R. Lazio (Roma) III, 7 aprile 2016, n. 4235).

Il giudizio di opposizione ai provvedimenti applicativi di sanzioni amministrative emessi dalla Banca d'Italia esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo e deve considerarsi devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario e alla competenza funzionale della Corte di Appello di Roma, davanti alla quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all' art. 11 c.p.a. (T.A.R. Lazio (Roma) III, 21 gennaio 2016, n. 667).

In merito al tenore dell' art. 13 c.p.a. giova osservare che la citata normativa deve essere interpretata nel senso che il legislatore abbia inteso perpetuare l'unico caso di connessione necessaria che il diritto processuale vivente conosceva prima dell'introduzione della inderogabilità (ossia proprio quello tra atti generali o normativi ed atti applicativi), implicitamente considerandolo un criterio naturale e fisiologico e, per questo, “ordinario” di attrazione per connessione, radicandosi in tal modo la competenza a decidere dell'intera controversia in capo al Tar del Lazio. Non è quindi percorribile la soluzione secondo cui le domande di annullamento debbano essere proposte a giudici diversi in ragione dei vari atti impugnati ( Cons. St. VI, n. 106/2016).

Ai sensi degli artt. 14 e 135 comma 1, lett. b), rientra nella competenza funzionale inderogabile del Tar del Lazio, con sede in Roma, la controversia avente ad oggetto il provvedimento con il quale la s.p.a. Poste Italiane ha disposto la chiusura di un ufficio postale locale, se unitamente allo stesso è impugnata una delibera dell'Autorità Garante per le comunicazioni e senza che possa rilevare la maggiore o minore importanza che l'impugnazione di tale delibera assume nell'economia del ricorso ( T.A.R. Marche I, 9 ottobre 2015, n. 730).

Ai sensi degli artt. 14 e 135 c.p.a., rientrano nella competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, sede di Roma, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in danaro e, quindi, anche la controversia avente ad oggetto il provvedimento con il quale l'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha rigettato un'istanza intesa ad ottenere la concessione per la istituzione di un punto di raccolta del gioco del lotto ( Cons. St. IV, 4 agosto 2015, n. 3849).

La controversia avente ad oggetto il d.m. n. 4123 del 2010 (atto ad efficacia ultraterritoriale) e gli atti applicativi individuali aventi efficacia territorialmente limitata, tenuto cono degli effetti del rapporto instauratosi tra le parti, ai quali, tuttavia, è connessa strumentalmente l'impugnazione di un atto a carattere generale, destinato a valere senza limiti personali e/o territoriali, appartiene alla competenza funzionale del TAR Lazio, ai sensi dell' art. 13 ultimo comma, c.p.a. ( T.A.R. Lazio (Roma), II, 6 maggio 2015, n. 6470).

In base al combinato disposto degli artt. 14, 133 comma 1, lett. o), 135 comma 1, lett. f), nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sono devolute alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio — sede di Roma le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della P.A. concernenti la produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche di potenza terminale superiore a 400 MW e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti (T.A.R. Campania (Napoli) V, 1 aprile 2015, n. 1885).

i sensi degli art. 133 comma 1 lett. p), e 135 comma 1, lett. e), sono attribuite alla competenza funzionale del Tar Lazio, con sede in Roma, le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, ma unicamente ove connesse alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell' art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225, senza che ciò comporti l'assorbimento, nel concetto di gestione del ciclo dei rifiuti, anche dei procedimenti amministrativi di provvista degli ordinari strumenti operativi ( Cons. St. IV, 15 ottobre 2014, n. 5128).

Cons. St., sezione III, ordinanza 2 novembre 2020, n. 6782 si è pronunciato sulla competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio e sull'avvalimento amministrativo nell'emergenza da Covid-19.

La III Sezione, in sede di regolamento di competenza, ha chiarito che i provvedimenti di erogazione degli incentivi o di non ammissione alle agevolazioni rimangono “provvedimenti commissariali” anche se sono stati concretamente adottati dall'apparato amministrativo terzo del quale il Commissario è autorizzato ad avvalersi.

L'avvalimento amministrativo, in quanto strumento meramente organizzativo, ferma la titolarità della funzione, nulla sposta in ordine alla competenza territoriale del Ta.r. per il Lazio, declinata dalla legge processuale come “funzionale” e “inderogabile”, proprio in ragione della titolarità e della mission della funzione commissariale, vieppiù nel caso di specie in cui la mission ha sicura vocazione nazionale.

Sussiste, pertanto, la competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio, ai sensi dell'art. 135, comma 1, lett. e), c.p.a., in relazione ai provvedimenti adottati da Invitalia quale soggetto delegato dal Commissario straordinario, ai sensi dell'art. 5 del decreto legge n. 18/2020, ad attuare le specifiche misure di incentivo alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale nell'ambito dell'emergenza da Covid-19.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 13 del 2021, ha, in particolare, chiarito che la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia previsto dall’art. 13, comma 1, c. p. a., secondo periodo, è quella di temperare il criterio della sede secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento, radicandosi così la competenza del T.a.r. “periferico” su atti che benché siano emanati da amministrazioni aventi sede in una diversa circoscrizione di Tribunale o da un’autorità centrale, esplichino effetti diretti limitati alla circoscrizione del Tribunale periferico. Alla stessa stregua è stata individuata nel T.a.r. “periferico” la competenza nel caso di impugnazione di un atto emesso da un’autorità statale localizzata, ancorché l’atto esplichi la sua efficacia non limitatamente al territorio di quella regione.

Su queste basi ermeneutiche, l’Adunanza plenaria ha riconosciuto la competenza del T.a.r. periferico e non del T.a.r. per il Lazio in relazione al decreto di inammissibilità dell’istanza finalizzata ad ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana perché emanato da autorità periferica dello Stato e ha effetti diretti limitati al solo ambitoterritoriale in cui ha sede il Tribunale.

Secondo l’Adunanza plenaria la valutazione compiuta dalla prefettura nel caso di specie non incide sulla pretesa sostanziale dello straniero e, dunque, sul suo status, ma solo sul profilo preliminare, inerente alla regolarità della domanda, con la conseguenza che al relativo provvedimento di inammissibilità non può connettersi un’efficacia erga omnes, e quindi ultraregionale, propria, invece, di un provvedimento che, entrando nel merito, presuppone un giudizio circa la spettanza del bene della vita, peraltro riconoscibile, nel caso di specie, solo dall’autorità centrale.

Il provvedimento di inammissibilità non è, quindi, un atto di diniego della cittadinanza, ma un atto di un organo periferico che si inserisce nell’iter amministrativo, determinandone l’arresto e, come tale, non è un atto idoneo ad incidere sullo status del soggetto interessato con efficacia erga omnes.

Conseguentemente, nel caso di specie, il criterio per la determinazione della competenza, riguardato anche sotto il profilo dell’efficacia dell’atto, è quello stabilito dall’art. 13, comma 1, c.p.a. (c.d. criterio della sede), ai sensi del quale è competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale ha sede l’organo statale periferico emanante, in conformità al precedente orientamento seguito da questo Consiglio di Stato.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 15 del 2021 ha, in altra occasione, evidenziato che l’effetto diretto consiste nella capacità della norma di creare diritti ed obblighi direttamente e utilmente in capo a singoli soggetti, mentre è di mero riflesso, o indiretto, quando si tratta di sole ripercussioni, senza necessaria certezza dell’effetto stesso. La norma (art. 13, comma 2) si riferisce agli effetti tipici che la legge riconduce al potere, come configurato dalla norma. È quindi necessario individuare gli effetti tipici diretti nell’ambito delle conseguenze giuridiche dell’azione amministrativa, estrapolandoli dalla pluralità di effetti indiretti, contestuali o riflessi che da quell’azione possono del pari derivare.

Specialmente negli atti plurimi, la valutazione degli effetti diretti territorialmente limitati è possibile se e in quanto questi sono scindibili e contestati per la parte che determina la lesione della posizione del ricorrente.

L’Adunanza plenaria ha, quindi, stabilito che una graduatoria concorsuale costituisce un atto plurimo e gli eventuali avanzamenti nella parte riservata della graduatoria medesima, che preveda un’aliquota riservata di posti destinati ai possessori dell’attestato di bilinguismo di cui all’art. 4 d.P.R. n. 752/1976, costituiscono effetti diretti limitati al solo territorio della provincia di riferimento (nella specie si trattava di quella autonoma di Bolzano) e non sono quindi idonei a radicare la competenza del T.a.r. per il Lazio, comportando la competenza esclusiva del T.r.g.a. – sezione autonoma della provincia di Bolzano.

Legge 145/2018 in tema di regolare svolgimento delle competizioni sportive

In considerazione della straordinaria necessità e urgenza di introdurre strumenti finalizzati a migliorare l'efficienza e la funzionalità della giustizia amministrativa,  nonché della difesa del Comitato olimpico nazionale italiano davanti alla giurisdizione amministrativa, anche in relazione all'esigenza di assicurare un veloce e agevole raccordo con l'impugnazione in sede giurisdizionale delle decisioni sportive concernenti l'ammissione od esclusione dalle competizioni o dai campionati delle società o associazioni sportive professionistiche, con immediato effetto per il regolare svolgimento dei campionati in corso, era stato approvato il d.l. 5 ottobre 2018, n. 115 (in G.U. n. 233 del 6 ottobre 2018; in vigore dal 7 ottobre 2018). La norma, rubricata “Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive”, aveva integrato direttamente il c.p.a. e, in particolare, all'art. 135, comma 1, dopo la lettera q-quinquies), aveva inserito la lettera q-sexies, che prevedeva la competenza funzionale e inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma per le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche.

Il citato decreto legge non è però stato convertito in legge nel termine di sessanta giorni (vedi il Comunicato del Ministero della Giustizia pubblicato nella G.U. n. 284 del 6 dicembre 2018).

Successivamente con l'articolo 1, comma 649, lett. b) della legge n. 145/2018, è stata reintrodotta la citata disposizione con formula sostanzialmente immutata rispetto a quella prevista nel sopra menzionato decreto legge poi non convertito.

Tale norma realizza, quindi, un ulteriore ampliamento dell'elenco, già nutrito, di controversi devolute al T.A.R. Lazio, sede di Roma, che diventa così sempre più eterogeneo e di difficile riconduzione ad unità.