Decreto legislativo - 31/12/1992 - n. 546 art. 28 - Reclamo contro i provvedimenti presidenziali.

La fase introduttiva

L'art. 28, comma 1 dispone che il reclamo contro i provvedimenti con i quali il presidente della sezione all'esito dell'esame preliminare ex art. 27, comma 1 e 2 dichiara l'inammissibilità del ricorso — oppure dichiara la sospensione, l'interruzione o l'estinzione del giudizio — debba essere notificato «nelle forme di cui all'art. 20, comma 1 e 2» alle altre parti costituite entro il termine perentorio di giorni trenta decorrenti dalla loro comunicazione che sarà da eseguirsi secondo le regole stabilite agli artt. 16 e 16 bis e nei luoghi indicati dall'art. 17 e per i quali articoli si rinvia allo specifico commento (Finocchiaro, Finocchiaro, 524; Bellagamba, 130; Socci, Sandulli, 181; Blandini, 59; Azzoni, Boll. trib., 2006, 1267; ma, per D'Angelo, D'Angelo, 191, la violazione del termine di giorni trenta per la proposizione del reclamo, comporterebbe invece la diversa sanzione della nullità, seppur rilevabile d'ufficio; per la dottrina, a seguito delle più recenti riforme, è senz'altro possibile la rimessione in termini ex attuali artt. 153 e 294 c.p.c., Glendi, Corr. trib., 2010, 2572; Randazzo, Riv. dir. trib., 2011, 213; Pistolesi, Corr. trib., 2009, 2713; in precedenza, prima delle suddette riforme, erano invece contrari, Finocchiaro, Finocchiaro, 451; Socci, Sandulli, 183).

La funzione della comunicazione è all'evidenza quella essenziale di consentire l'esercizio del potere di impugnare - appunto con il mezzo del reclamo qui in commento — i provvedimenti resi dal presidente di sezione in esito all'esame preliminare del ricorso condotto ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 (Ambrosetti, 314; in questo senso, cioè per dare concreta attuazione al potere di proporre il reclamo in commento, Finocchiaro, Finocchiaro, 616, hanno osservato che la comunicazione di che trattasi dovrebbe essere data, ai sensi dell'art. 43, comma 3, anche alle parti colpite dall'evento interruttivo, nonché ai loro successori).

Per proporre reclamo — secondo quella che è la regola generale stabilita dall'art. 100 c.p.c. — occorre avere un interesse processuale a farlo (Finocchiaro, Finocchiaro, 525; D'Angelo, D'Angelo, 191; Ambrosetti, 315, per es. anche per l'osservazione secondo cui, l'interesse a reclamare la sospensione ovvero l'interruzione del processo, potrebbe non essere solo del ricorrente;da Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 158, la mancanza di interesse che legittima a proporre il reclamo qui in commento, è stata ravvisata nell'ipotesi in cui il presidente della sezione abbia ex art. 27, comma 1 e 2 pronunciato l'estinzione del giudizio a seguito di conciliazione giudiziale, quest'ultima in attualità disciplinata dall'art. 48-bis; contrari, Rau, Alemanno, Il nuovo contenzioso, 183; Tosi, Il processo, diretto da Tesauro, 908).

In dottrina con riguardo al contenuto del reclamo ex art. 28, comma 1- cioè in realtà con riguardo alla sua forma — si è discusso se nello stesso debbano andare precisamente indicati i motivi dell'impugnazione oppure la decisione possa anche prescinderne (nel primo senso, Bartolini, Repregosi, 186; nel senso contrario, per cui la precisazione dei motivi non costituisce un elemento di forma richiesto, potendo il reclamo essere deciso indipendentemente da essi, Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 159; Socci, Sandulli, 184; Bartolini, Repregosi, Il codice, 187; Ambrosetti, 317).

La giurisprudenza ha avuto occasione di affermare il principio per cui «in mancanza di regolare comunicazione» — comunicazione che come appena sopra ricordato la dottrina afferma debba farsi secondo le regole stabilite agli artt. 16 e 16 bis e nei luoghi indicati dall'art. 17 — non possa decorrere il termine perentorio di giorni trenta previsto dall'art. 28, comma 1 entro cui proporre reclamo e di qui la pratica conseguenza che nella concreta fattispecie sottoposta all'esame la cassazione ha escluso che in assenza di «regolare comunicazione» l'estinzione del giudizio dichiarata dal presidente della sezione ai sensi dell'art. 27, comma 2 potesse legittimare l'iscrizione a ruolo dell'imposta (Cass. V, n. 569/2016; conformemente, del resto, alla giurisprudenza formatasi sotto l'abrogato art. 44 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, v. Cass. V, n. 8765/2008; Cass. I, n. 3843/1993).

La giurisprudenza ha avuto altresì modo di precisare che la sospensione dei termini processuali - stabilita dall'art. 16, comma 6, l. 27 dicembre 2002, n. 289 per permettere il «condono» degli atti fiscali impugnati — «si applicava anche al reclamo previsto dall'art. 28 del d.lgs. n. 546 del 1992» (Cass. V, n. 7330/2011).

La fase introduttiva: notificazione del reclamo, deposito del ricorso e presentazione delle memorie

La notificazione del reclamo — che come ricordato sub 2 deve avvenire secondo quanto previsto dall'art. 28, comma 1 non oltre il termine stabilito a pena di inammissibilità di giorni trenta dalla comunicazione del provvedimento reso dal presidente di sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso previsto dall'art. 27, comma 1 e 2 — deve essere eseguita soltanto nei confronti delle parti costituite e con le forme prescritte dall'art. 20, comma 1 e 2 e quindi ai sensi degli artt. 137 ss. o a mezzo posta o all'impositore mediante consegna ed ora anche in via telematica ai sensi degli artt. 16 s. ed al commento dei quali si rinvia (Finocchiaro, Finocchiaro, 524; in dottrina, è stato affermato che se il collegio pronunciasse sul reclamo senza che altre parti presentino memoria difensiva ex art. 28, comma 3 a causa della nullità o della inesistenza della notifica dello stesso, ciò comporterebbe una lesione del contraddittorio processuale, cosicché la commissione tributaria regionale, quando rilevasse il vizio a seguito di impugnazione della sentenza, dovrebbe rimettere la controversia alla commissione tributaria provinciale, ai sensi dell'art. 59, comma 1, lett. b), v. Glendi, Giur. trib., 2001, 106; Pistolesi, Il processo, diretto da Tesauro, 762).

Ex art. 28, comma 2 la parte che ha proposto reclamo dovrà anche — entro il « termine perentorio di quindici giorni dall'ultima notificazione» — depositarlo notificato nelle forme prescritte dall'art. 22, comma 1 e 3 per il deposito del ricorso ed al cui specifico commento si rinvia (e con il versamento del contributo unificato, secondo la Circ. 1/DF 21 settembre 2011).

Anche la violazione del termine di giorni quindici, previsto espressamente come perentorio, comporta l'inammissibilità del reclamo (Finocchiaro, Finocchiaro, 525; Bellagamba, 130; Socci, Sandulli, 182; Ambrosetti, 315; Azzoni, Boll. trib., 2006, 911; Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 158; Blandini, Il nuovo processo, 59; ma, per D'Angelo, D'Angelo, Manuale, 191, la violazione del termine, comporterebbe invece la diversa sanzione della nullità, seppur rilevabile d'ufficio; anche in questo caso, Socci, Sandulli, Manuale, 183, hanno osservato che sussiste la possibilità della rimessione in termini ex attuali artt. 153 e 294 c.p.c.). Secondo autorevole dottrina quando le altre parti non si siano costituite — e pertanto il reclamo non debba essere loro notificato siccome stabilito dall'art. 28, comma 1- il deposito dello stesso dovrebbe farsi entro perentori giorni quarantacinque decorrenti dalla comunicazione del provvedimento preso dal presidente della sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 (Finocchiaro, Finocchiaro, 525; Azzoni, Boll. trib. 2006, 911; ma per Socci, Sandulli, 183; nonché, Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 158, il termine entro cui fare il deposito sarebbe quello diverso di giorni trenta sempre decorrenti dalla comunicazione dei provvedimenti).

In dottrina si è infine discusso se la proposizione del reclamo ex art. 28 comporti o meno la necessità di un'ulteriore costituzione (per la negativa, Finocchiaro, Finocchiaro, 525; per la positiva, Bellagamba, 130; Rau, Alemanno, 120).

Ex art. 28, comma 3 le altre parti — entro giorni quindici dalla notifica del reclamo — possono presentare memorie difensive (il termine di giorni quindici, in assenza di contraria previsione, è considerato ordinatorio, Socci, Sandulli, 183; Blandini, 59; D'Angelo, D'Angelo, 191; per Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 158, anche per la presentazione delle memorie, almeno nella sostanza, servirebbe la costituzione anche delle altre parti).

Ad ogni modo la proposizione del reclamo — come la presentazione delle memorie — dovrebbero poter essere fatte solamente dalle parti ritualmente costituite (Protettì, 162; Circ. n. 98/E 23 aprile 1996).

La fase della decisione: la competenza esclusiva del collegio e il procedimento in camera di consiglio

Scaduto il termine per la presentazione delle memorie che è di giorni quindici decorrenti dalla notifica del reclamo — o comunque, a seconda delle opinioni, v. sub 2.1, di giorni trenta ovvero quarantacinque decorrenti dalla comunicazione del provvedimento del presidente della sezione in ipotesi di non costituzione delle altre parti — l'art. 28, comma 4 attribuisce al collegio la competenza esclusiva a deciderlo (Finocchiaro, Finocchiaro, 528; Bartolini, Repregosi, 187).

In dottrina si è fatta questione se il collegio che deve decidere il reclamo possa o meno essere formato dai componenti di una sezione diversa da quella a cui il presidente della commissione aveva assegnato il ricorso ai sensi dell'art. 26 (per Finocchiaro, Finocchiaro, 525; nonché, per Bellagamba, 130, il collegio dovrebbe essere composto soltanto da giudici della stessa sezione alla quale è stato assegnato il ricorso; ammette invece la possibilità che il reclamo possa essere deciso anche da un collegio composto da giudici appartenenti ad una sezione diversa, Blandini, 59). In dottrina si è però soprattutto discusso circa la possibilità che al collegio che deve decidere il reclamo possa partecipare anche il presidente che all'esito dell'esame preliminare del ricorso aveva emesso il provvedimento reclamato (fondandosi la tesi positiva, in particolare, sulla circostanza che la ricusazione ex art. 51, comma 1, n. 4 c.p.c. è prevista soltanto per il diverso caso in cui il giudice conosca la causa «in altro grado del processo», mentre qui si tratterebbe invece di fasi dello stesso grado; in questo senso, Finocchiaro, Finocchiaro, 526; Blandini, 59; Socci, Sandulli, 183; Ambrosetti, 316; Azzoni, Boll. trib., 2006, 911; contrari, invece, Bartolini, Repregosi, Il codice, 187; D'Angelo, D'Angelo, 192; BatistoniFerrara, Bellè, 115).

L'art. 28, comma 4 — quanto al procedimento da seguire — stabilisce semplicemente che il collegio deve decidere il reclamo «immediatamente in camera di consiglio» (ciò che, così Socci, Sandulli, Manuale, 183, dovrebbe escludere la possibilità di chiedere la trattazione in pubblica udienza ai sensi dell'art. 33, comma 1; così anche, per Finocchiaro, Finocchiaro, 526; Rau, Alemanno, Il nuovo contenzioso, 120; Bafile, 130, secondo cui la camera di consiglio dovrà essere senza partecipazione delle parti, alle quali pertanto nemmeno dovrà essere comunicato l'avviso di trattazione ex art. 31; diversamente, v. però, Azzoni, Boll. trib., 2006, 912; Ambrosetti, 315; Bartolini, Repregosi, 187). La dottrina — in relazione alla prescritta «immediatezza» della decisione — ha affermato che questo vuol dire che la camera di consiglio dovrà andare fissata alla prima udienza utile compatibilmente con l'ordinato svolgimento del lavoro della commissione (Finocchiaro, Finocchiaro, 526, anche per l'osservazione che la norma è priva di sanzione, il che è vero, ma per l'evidente motivo che la stessa è rivolta al giudice, sicché il presidio della stessa potrà eventualmente essere soltanto disciplinare; in questa direzione, Bartolini, Repregosi, 167; diversamente, cioè nel senso che la prima udienza utile dovrà essere quella immediatamente successiva allo scadere del termine di giorni quindici per la presentazione delle memorie, quindi senza considerazione alcuna del lavoro della commissione già programmato, v. invece, Azzoni, Boll. trib., 2006, 912). Secondo la dottrina il procedimento in camera di consiglio dovrà seguire le ordinarie regole, cosicché dal presidente della sezione dovrà nominarsi il relatore ai sensi dell'art. 30, comma 1 (Finocchiaro, Finocchiaro, 526; Bartolini, Repregosi, 166).

La forma della decisione: la sentenza e la sua impugnazione

L'art. 28, comma 5 dispone che il collegio che decide il reclamo debba pronunciare sentenza quando «dichiara l'inammissibilità del ricorso o l'estinzione del processo» — cioè quando definisce il giudizio — ciò che ovviamente avverrà anche nel normale caso in cui dal collegio sia respinto il reclamo contro il provvedimento del presidente di sezione che all'esito dell'esame preliminare del ricorso abbia dichiarato quest'ultimo inammissibile oppure abbia dichiarato l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 (Finocchiaro, Finocchiaro, 527; Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 159; Ambrosetti, 317; in questi casi, occorrerà anche liquidare le spese processuali, applicando le ordinarie regole, Azzoni, Boll. trib., 2006, 911; Protettì, 162).

In genere la dottrina risolve il dubbio circa la forma che la decisione del collegio deve prendere quando debba dichiararsi inammissibile lo stesso reclamo avverso i provvedimenti resi dal presidente ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 — il che può per es. avvenire nel caso in cui il ridetto reclamo sia stato notificato alle altre parti costituite oltre il termine perentorio di giorni trenta decorrenti dalla comunicazione dei provvedimenti presidenziali come stabilito dall'art. 28, comma 1 ecc. — nel senso che dovrà essere pronunciata sentenza soltanto quando il collegio definisca il giudizio. Per es. il collegio definirà il giudizio quando dichiarerà inammissibile il reclamo avverso il provvedimento del presidente di sezione che a seguito dell'esame preliminare del ricorso lo abbia dichiarato inammissibile oppure abbia dichiarato l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 (Finocchiaro, Finocchiaro, 528; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 106; entrambi, anche per la precisazione che, in questo caso, oggetto della eventuale impugnazione della sentenza sarà la declaratoria di inammissibilità del reclamo; v. anche Bartolini, Repregosi, Il codice, 166; nonché Finocchiaro, Finocchiaro, Commentario, 528 s., che affermano inoltre la competenza esclusiva del collegio anche per la declaratoria di inammissibilità del reclamo; quest'ultimi autori anche per l'affermazione secondo cui, se la declaratoria di inammissibilità del reclamo fosse resa in forma di ordinanza, quindi soltanto firmata dal presidente del collegio, questa sarebbe «giuridicamente inesistente», pertanto neanche impugnabile con il mezzo straordinario ex art. 111 Cost., affermazione peraltro non più attuale dopo Cass. S.U., n. 11021/2014; isolati, dalla appena rammentata dottrina, rimangono, pertanto, Campeis, De Pauli, 166, nel sostenere che l'inammissibilità del reclamo deve essere sempre data con ordinanza).

Le sentenze di che trattasi — quelle cioè che decidendo sul reclamo definiscono il giudizio anche dichiarando quest'ultimo inammissibile — saranno impugnabili secondo le ordinarie regole e quindi comunemente con l'appello ovvero anche con la revocazione nella sussistenza delle condizioni ex lege previste e con ogni normale conseguenza (Gaffurri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 91; Ambrosetti, Il ricorso, 317; Azzoni, Boll. trib., 2006, 911; così anche, Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 160; Finocchiaro, Finocchiaro, Commentario, 528, che inoltre espressamente escludono che la declaratoria di inammissibilità del reclamo possa essere impugnata per cassazione con il mezzo del ricorso straordinario ex art. 111 Cost.). Tuttavia la commissione tributaria regionale — davanti alla quale sia stata impugnata la decisione confermativa del provvedimento del presidente della sezione che ex art. 27, comma 1 e 2 che ha dichiarato l'estinzione del processo — dovrà rimettere la causa alla commissione tributaria provinciale ai sensi dell'art. 59, comma 1, lett. c) quando rilevi che la ridetta estinzione non avrebbe dovuto essere dichiarata (secondo la dottrina, la causa non dovrebbe però rimettersi al la commissione tributaria provinciale, quando quest'ultima avesse direttamente dichiarato l'estinzione del processo, Bellagamba, 193; Azzoni, Boll. trib., 2006, 911; Pistolesi, Il processo, diretto da Tesauro, 763; Campeis, De Pauli, 166).

In giurisprudenza è stato invece diversamente stabilito che la commissione tributaria regionale — «quando riconosce che la sentenza impugnata, erroneamente giudicando, ha dichiarato estinto il processo in sede di reclamo contro il provvedimento presidenziale» — deve rimettere la causa alla commissione regionale ex art. 59, comma 1, lett. c) onde evitare la perdita «del doppio grado di giudizio» (Cass. V, n. 8455/2005).

La forma della decisione: l'ordinanza

Stabilisce l'art. 28, comma 5 che in tutti gli altri casi — cioè quando il collegio decidendo sul reclamo non definisce il giudizio come per es. avverrebbe nel caso di rigetto del reclamo contro la sospensione o l'interruzione del processo dichiarate dal presidente della sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 — deve pronunciarsi «ordinanza non impugnabile» con la quale debbono essere anche «dati i provvedimenti per la prosecuzione del processo» (concordi, circa la non impugnabilità, peraltro espressamente prevista, Finocchiaro, Finocchiaro, 528; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 106; Gilardi, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Scuffi, 159; Ambrosetti, Il ricorso, 317; Azzoni, Boll. trib. 2006, 911; Gaffurri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 92; Bartolini, Repregosi, 187). Secondo parte della dottrina i «provvedimenti per la prosecuzione del processo» non sarebbero necessari in caso di rigetto del reclamo con conferma della sospensione o dell'interruzione, bensì soltanto quando il collegio avesse accolto il reclamo contro la mancata dichiarazione di sospensione o interruzione da parte del presidente della sezione ex art. 27, comma 2 (Finocchiaro, Finocchiaro, 527; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 106; Bafile, Il nuovo processo, 130; differentemente, per altra parte della dottrina, Socci, Sandulli, 184; Gaffurri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 91; Bartolini, Repregosi, 188, i provvedimenti per la prosecuzione del processo non sarebbero invece per es. necessari in caso di rigetto del reclamo con conferma della sospensione o dell'interruzione, bensì quando per. es. il collegio tale reclamo accogliesse dovendosi perciò fissarsi udienza di trattazione ex art. 30 ovvero addirittura quando si dovrebbe disporre l'integrazione del contraddittorio ecc.).