Decreto ministeriale - 23/12/2013 - n. 163 art. 1 - Definizioni

Natura giuridica e ratio legis

Lettura sistemica del d.m. n. 163/2013

Il decreto ministeriale n. 163/2013 (Regolamento PTT) è la fonte principale relativa al Processo Tributario Telematico.

Si tratta dunque di una fonte normativa secondaria, essendo espressamente qualificato come Regolamento; il contenuto integrale del Decreto, come accade usualmente, svolge una funzione normativa generale ed astratta, ponendosi in stretta correlazione con le norme primarie relative alla materia e demandando alle conseguenti norme tecniche di dettaglio la specifica elaborazione degli aspetti operativi.

Operando una lettura di carattere sistemico, il Regolamento PTT, come viene debitamente posto in evidenza dall'epigrafe, si pone in stretto collegamento con le fonti primarie relative all'informatizzazione della Pubblica Amministrazione, portandole in attuazione nell'ottica della debitamente evidenziata «necessità di disciplinare le modalità informatiche e telematiche della formazione e trasmissione degli atti del Processo Tributario» e con le fonti secondarie relative all'utilizzo degli strumenti informatici, recependone l'impianto complessivo.

L'Epigrafe, infatti, esplicita tali aspetti e colloca a fondamento del Decreto in commento:

– il d.lgs. n. 546/1992 fonte primaria sul Processo Tributario

– la l. n. 421/1992 fonte primaria relativa al «completamento del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche»

– il d.lgs. n. 196/2003 in relazione alle esigenze di tutela e protezione dei dati personali degli Utenti

– il d.lgs. n. 82/2005Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD)

– il d.l. n. 185/2008 (conv. in l. n. 2/2009), il d.l. n. 193/2009 (conv. in l. n. 24/2010) ed il d.l. n. 138/2011 (conv. in l. n. 148/2011) in cui vengono affrontate le ragioni economiche retrostanti l'azione amministrativa relativa alla gestione della Giustizia, nell'ottica del contenimento delle spese e di una maggiore allocazione delle risorse disponibili

– il d.P.R. n. 68/2005 in cui vengono dettate le norme per l'utilizzo della PEC.

– il d.P.C.M. 30 marzo 2009 recante le regole tecniche per la firma digitale e validazione dei documenti informatici

– il d.m. n. 83/2013 avente ad oggetto il Registro INIPEC

– il parere del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria e del Consiglio di Stato, nonché del Garante per la protezione dei dati personali e dell'Agenzia per l'Italia Digitale (AGID).

Il Regolamento PTT, trattando la materia sotto il profilo normativo, demanda dunque per l'applicazione concreta e per il dettaglio delle regole tecniche alle fonti secondarie ad esso successive: il Decreto Direttoriale 4 agosto 2015 in cui vengono trattati gli aspetti eminentemente concreti e pragmatici.

Natura giuridica e ratio dell'art. 1 d.m. n. 163/2013

L'articolo 1 del decreto ministeriale n. 163/2013 si colloca in apertura del provvedimento e ne inquadra, attraverso una norma di carattere prescrittivo e programmatico, le voci di glossario.

La norma in esame viene infatti dedicata alla formulazione delle definizioni, che si pongono in stretto collegamento con quanto evidenziato in Epigrafe.

Le diciassette voci che compongono l'articolo sono per la maggior parte redatte attraverso la composizione di una breve definizione ed il rinvio ad una delle norme individuate in Epigrafe, con cui si pongono in stretta correlazione; vengono altresì presentate cinque voci oggetto di nuovo inserimento nell'ordinamento, inerenti per lo più il Sistema Informatico della Giustizia Tributaria (S.I.GI.T.), termine in precedenza non utilizzato ed introdotto nell'uso corrente a partire dalla presente normativa, in sostituzione delle terminologie relative agli strumenti precedentemente utilizzati.

Lo scopo della normativa è dunque quello di fornire chiarezza ed individuare il significato attribuito ai termini utilizzati al momento della redazione del Decreto.

Si evidenzia tuttavia che la formulazione delle norme di definizione con la tecnica del rinvio necessita di un'interpretazione sistemica e dinamica, in quanto il riferimento espresso ad un'altra disposizione può generare dubbi interpretativi e necessitare adeguate cautele ed approfondimenti da parte dell'interprete, il quale non potrà limitare la propria visione al mero dato testuale, ma contestualizzarlo ed adattarlo in maniera dinamica all'evoluzione informatica e giuridica progressivamente verificatasi.

Definizioni utilizzate nel Regolamento

Commissioni tributarie

La lettera a) specifica che per Commissioni Tributarie sono da intendersi gli Uffici delle C.t. provinciali e regionali nonché quelle di I e II Grado di Bolzano e Trento, così come individuate e definite dall'art. 1 del d.lgs 31 dicembre 1992, n.545, indicando gli Uffici che svolgono funzioni di carattere amministrativo ed organizzativo, coadiuvando le funzioni dei Giudici Tributari, alla stregua delle cancellerie nell'ambito del processo civile. Da notare che oltre alla suddivisione delle Commissioni Tributarie in Provinciali e Regionali, troviamo anche quella in I e II grado, reminiscenza della vecchia suddivisione degli organi di giustizia tributaria ante riforma introdotta dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; essa distingue i due gradi di giudizio nelle commissioni delle province autonome di Trento e Bolzano, le quali, nell'ambito di quanto per esse stabilito dagli artt. 116 e 117 della Costituzione, hanno deciso di mantenere tale definizione ed alle quali si applicano rispettivamente le disposizioni concernenti le commissioni provinciali e regionali compatibili con le norme di legge e dello statuto regionale che le riguardano.

Documento informatico

Il documento informatico definito dalla lettera b) viene indicato come quello descritto dall'articolo 1, comma 1, lett. p), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'Amministrazione Digitale), ossia «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti», ma, a seguito delle modifiche introdotte a tale sezione del citato codice dal d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, la definizione deve essere riformulata come «il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti» e come tale è questa la «forma» che dovranno assumere gli atti processuali per essere gestiti dal Processo Tributario Telematico attraverso il S.I.Gi.T.

Tale ampia definizione comporta che possano rientrare nella nozione di «documenti informatici» elementi di vario genere: a titolo meramente esemplificativo da una immagine fotografica digitale ad una scansione di un documento analogico, da una comunicazione e-mail ad un log di sistema. Tali documenti tuttavia, diversamente da quelli presenti su supporto cartaceo, sono certamente più semplicemente modificabili e pongono pertanto il serio problema della loro durevolezza nel tempo e della loro validità giuridica.

A mente di quanto disposto dall'art. 20, comma 1-bis, del CAD, come modificato dal menzionato d.lgs. n. 179/2016, la soddisfazione della forma scritta da parte del documento informatico, risulta liberamente valutabile in giudizio, in relazione alle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità; ciò posto se nel mondo analogico viene utilizzato il documento scritto e sottoscritto per avere una documentazione certa che mantenga traccia delle nostre azioni e possa pertanto essere utilizzata ed esibita in caso di contestazione, per ottenere medesime garanzie nel mondo digitale risulta necessario utilizzare processi informatici che possano allo stesso modo garantire la paternità di un documento preservando l'integrità e l'autenticità dello stesso.

Copia per immagine su supporto informatico

I documenti informatici possono essere formati, oltre che in modo nativo digitale, anche come copia del documento analogico ed, a mente della definizione della lettera c), la copia per immagine su un supporto informatico del documento analogico da cui è tratta è il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli di quest'ultimo, secondo quanto stabilito all'articolo 1, comma 1, lett. i-ter), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Viene definita solo la copia per immagine e non anche la copia informatica del documento analogico, in quanto solo la prima è quella che le norme del decreto in esame ammettono nel Processo Tributario Telematico, fissando negli articoli di competenza le regole e modalità per avere la medesima efficacia probatoria degli originali da cui sono ricavate.

Fascicolo informatico

Dalla lettura della lettera d) del decreto per «fascicolo informatico» si deve intendere la «versione informatica», ai sensi dell'art. 41 d.lgs. n. 82/2005, del fascicolo d'ufficio di cui all'art. 25 del d.lgs. n. 546/1992, contenente gli atti, i dati e i documenti, relativi al processo, prodotti come documenti informatici, oppure le copie per immagine su supporto informatico degli allegati al ricorso principale o degli atti in generale del ricorso qualora siano depositati su supporto cartaceo.

Tale definizione come ha osservato la dottrina, «lascia intendere la filosofia di base del processo tributario telematico, ossia la presenza di quel doppio canale digitale e analogico che, nell'ambito delle disposizioni regolamentari, pare trovare il giusto equilibrio per non imporre obblighi troppo stringenti a quella fascia di ricorrenti che si difende in proprio, secondo quanto espresso dal secondo comma dell'art. 12 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.546» (Chindemi-Parente, 13).

Il fascicolo informatico dovrà assicurare in pratica la presenza della intera documentazione processuale prodotta dalle parti, a prescindere dal formato con cui la stessa viene depositata, al fine di non inficiare il beneficio principale del Processo Tributario Telematico, ossia della possibilità di consultare da remoti tali atti ed estrarne copia.

Firma elettronica qualificata e Firma digitale

Le nozioni di firma elettronica qualificata e di firma digitale descritte alle lettere e) ed f) del decreto discendono dalle definizioni introdotte nel nostro ordinamento dal Codice dell'Amministrazione Digitale, di cui al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, ma, come per quelle di «documento informatico», debbono essere riformulate dalle successive modifiche introdotte dal d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, in recepimento del Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno («eIDAS») entrato in vigore il 1 luglio 2016.

In particolare la firma elettronica qualificata è definita all'art. 3, comma 1, n. 12, dell'eIDAS, come «una firma elettronica avanzata creata da un dispositivo per la creazione di una firma elettronica qualificata e basata su un certificato qualificato per firme elettroniche». Da notare è che nella definizione di firma elettronica qualificata viene precisato come l'associazione al firmatario avvenga attraverso un certificato qualificato che deve essere rilasciato da un ente certificatore qualificato.

La firma digitale, invece, è definita all'art. 1, comma 1, lett. s), del CAD, come un «un particolare tipo di firma qualificata basata su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici». Nel presente caso viene scelta una peculiare tecnologia, quella della crittografia a chiavi asimmetriche; tale sistema garantisce un ulteriore livello di sicurezza rispetto a quello previsto per la firma elettronica qualificata.

Saranno essi gli strumenti utilizzati nel Processo Tributario Telematico per assicurare ai documenti informatici quelle caratteristiche idonee alla loro valenza probatoria in campo processuale.

S.I.Gi.T. e soggetto abilitato

Le definizioni riportate alle lettere g) ed h) in esame oltre a descrivere come è composta la struttura informatica che consente il funzionamento del Processo Tributario Telematico nell'ambito dell'amministrazione della giustizia tributaria, specificano quali sono le operazioni ed attività processuali che lo stesso assicura ed individua altresì i soggetti che possono accedere alle funzioni del sistema, ovvero agli atti e documenti del fascicolo processuale elettronico, formato proprio attraverso l'utilizzo del S.I.Gi.T., precisando che ognuno di essi avrà ammissione ai servizi da questo offerti unicamente dopo un processo di abilitazione, idoneo quest'ultimo a limitarne l'accesso ai soli fascicoli relativi a procedimenti nei quali risultino parte processuale, procuratori/difensori o consulenti/organi tecnici, nel rispetto dei rigorosi requisiti di sicurezza che il sistema informatico deve assicurare.

PEC

La lettera i) si limita a riportare la definizione di Posta Elettronica Certificata (PEC) introdotta dal d.P.R. n. 68/2005, in essa citato e, quindi, di un qualunque sistema di posta elettronica nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica, con valenza legale, attestante l'invio e la consegna di documenti informatici. Secondo il medesimo decreto la trasmissione del documento informatico si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore. Il Processo Tributario Telematico utilizza la PEC sia per le notifiche del ricorso tra le parti che per le comunicazioni e notifiche processuali a quest'ultime da parte della segreteria della Commissione Tributaria.

Ricevuta di accettazione

La ricevuta descritta alla lettera j) è quella che il S.I.Gi.T. rilascia a fronte di ogni trasmissione di documenti effettuata a mezzo di esso utilizzando la nota di iscrizione a ruolo; la «ricevuta di accettazione» verrà trasmessa all'indirizzo di PEC indicato dall'utente ed è un elemento molto importante per monitorare lo stato di avanzamento della lavorazione dei documenti inviati o, ancora, per la ricerca puntuale del singolo documento trasmesso nel fascicolo informatico processuale, ma anche perché, ad esito positivo dei controlli successivi all'inoltro del ricorso/appello, attesterà la data di avvenuto deposito.

Ricorso

La lettera k), oltre alla funzione descrittiva delle altre, svolge anche una funzione di sintesi, in quanto stabilisce che nel corso del testo del decreto ogniqualvolta venga utilizzato il termine «ricorso», esso farà indistintamente riferimento a tutte le voci ad esso riconducibili all'interno del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ossia al ricorso alla Commissione tributaria provinciale o di primo grado di Trento e di Bolzano, al ricorso in appello alla Commissione tributaria regionale o di secondo grado di Trento e di Bolzano, al reclamo, al ricorso per revocazione e al ricorso in ottemperanza, presentati nelle forme e con i contenuti previsti dal decreto stesso.

Istanza di reclamo e mediazione

La voce in esame identifica il reclamo presentato alla Direzione provinciale o alla Direzione regionale dell'Agenzia delle Entrate, ai sensi dell'articolo 17-bis del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, fattispecie introdotta dall'articolo 39, comma 9, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, successivamente modificato dall'articolo 1, comma 611, lettera a), della Legge 27 dicembre 2013, n. 147 e da ultimo sostituito dall'articolo 9, comma 1, lettera l), del d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, a decorrere dal 1° gennaio 2016. L'articolo 10, comma 1, del d.l. 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, ha introdotto una ulteriore modifica ai limiti entro i quali l'istanza può essere presentata ed ai soggetti che hanno emesso gli atti cui essa si riferisce.

Nota di iscrizione a ruolo

L'articolo 2, comma 35-quater, lettera c), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, ha modificato l'art. 22 del d.lgs. n. 546/1992 inserendo obbligo per la parte ricorrente, a decorrere dal 17 settembre 2011, di depositare all'atto della costituzione in giudizio la nota contenente la richiesta di iscrizione a ruolo del ricorso tributario nel registro generale dei ricorsi o degli appelli. Il Processo Tributario Telematico ha fatto sua la nota di iscrizione a ruolo prescrivendo che a partire dalla sua entrata in vigore (1 dicembre 2015 nelle Commissioni Tributarie delle Regioni di Toscana ed Umbria) la costituzione in giudizio del ricorrente che abbia scelto la via telematica, o dell'appellante se in secondo grado di giudizio, avviene con il deposito attraverso il portale web del S.I.Gi.T, della NIR contenente il ricorso e gli atti e documenti ad esso allegati.

INI-PEC

È la sigla che identifica l'elenco nazionale, istituito dall'articolo 6-bis del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, in cui vengono registrati ed aggiornati tutti gli indirizzi di Posta Elettronica Certificata delle Imprese e dei Professionisti presenti sul territorio italiano; esso è stato istituito dal Ministero dello Sviluppo Economico e chiunque, accedendo alla sezione di ricerca del portale (inipec.gov.it), può cercare l'indirizzo di posta elettronica certificata di proprio interesse. Nell'abito del Processo Tributario Telematico viene utilizzato dall'ufficio di segreteria della Commissione Tributaria quando non è attendibile o valido l'indirizzo di Posta Elettronica Certificata indicato dalla parte processuale.

Segretario di sezione

Viene definita la figura amministrativa individuata dal decreto n. 545/1992 che provvede ad assistere i collegi giudicanti nelle udienze e controfirmare gli atti nei quali la legge richiede il suo intervento, a ricevere gli atti del processo ed a rilasciare le copie delle decisioni, secondo quanto disciplinato per i segretari nel decreto n. 546/1992. Nel Processo Tributario Telematico il Segretario di sezione curerà, in particolare, la sottoscrizione con firma digitale del verbale d'udienza e, soprattutto, delle copie informatiche dei documenti analogici depositati dalla parte in presenza di fascicolo informatico, al fine della allegazione a quest'ultimo (articoli 12 e 15 del d.lgs. n. 163/2013).

Processo verbale dell'udienza

Dei processi verbali previsti dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, quello di udienza, di cui agli artt. 33 e 34 di quest'ultimo, attesta quanto viene svolto durante l'udienza da parte dei partecipanti alla stessa ed è redatto dal segretario di sezione; nel Processo Tributario Telematico il processo verbale rileva in relazione alla sottoscrizione digitale degli atti processuali informatici, in quanto il verbale di udienza dovrà essere sottoscritto con firma digitale dal segretario di sezione e da chi presiede l'udienza.

Processo tributario telematico

Il capitolo si conclude specificando che ovunque nel testo del decreto si citi il Processo Tributario Telematico, si intende fare riferimento a tutto il processo di automazione della gestione dei flussi di informazioni e documenti informatici relativi al processo tributario gestiti a mezzo del S.I.Gi.T..