Decreto ministeriale - 23/12/2013 - n. 163 art. 3 - Sistema Informativo della Giustizia Tributaria (S.I.Gi.T.)

Natura giuridica e ratio legis

L'articolo in commento si compone di tre commi, in cui viene effettuata la trattazione del S.I.Gi.T., individuando le attività gestite dal Sistema, i soggetti cui viene consentito l'accesso ed il rinvio alle regole tecnico-operative per le operazioni relative alla fruizione del servizio.

La norma ha allo stato attuale natura giuridica mista.

Il comma primo si pone come norma imperativa, individuando specificamente la funzione del SIGIT e quali attività vengono dallo stesso assicurate.

Il secondo comma, stante la non obbligatorietà del PTT, risulta correlato alla facoltatività del medesimo ed offrendo alle parti, al personale amministrativo ed ai Giudici la possibilità di accedere al Sistema, presenta allo stato natura dispositiva essendo demandata alla volontarietà del soggetto la scelta di applicazione o meno della stessa.

Nel terzo comma si ha invece una clausola di rinvio, da cui si evince la natura normativa dell'impianto del Regolamento PTT: il provvedimento disciplina la materia attraverso un apprezzabile grado di generalità ed astrattezza, rimandando ad altre fonti di natura regolamentare la trattazione delle regole sotto il profilo tecnico-operativo in osservanza con il CAD, che permane come criterio ispiratore della normativa stessa.

La ratio dell'articolo si pone in stretta correlazione con i principi ispiratori di cui all'Epigrafe essendo la disposizione destinata a tratteggiare con maggiore dettaglio il Sistema Informativo su cui verrà fondata l'informatizzazione del Processo Tributario, individuandone le attività ed i servizi svolti, nonché i soggetti abilitati all'accesso.

Le funzioni ed attività eseguibili attraverso il S.I.Gi.T.

In conseguenza del disposto dell'art. 36 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545, tutti i servizi di supporto al funzionamento della giustizia tributaria sono forniti dal competente ufficio o settore operativo del Ministro dell'Economia e delle Finanze, compresi i servizi di automazione o informatici (questi ultimi oggi vengono erogati attraverso la società di informatica So.Ge.I., il partner tecnologico unico di detto Ministero, secondo le direttive ad essa impartite dalla Direzione della Giustizia Tributaria e dalla Direzione dei sistemi informativi del Dipartimento delle Finanze, in esecuzione di piani tecnici annuali).Secondo tale organizzazione, anche il S.I.Gi.T. costituisce un servizio erogato attraverso il Sistema Informativo della Fiscalità e si avvale delle medesime infrastrutture tecnologiche e delle regole di governo, di sicurezza e di protezione dei dati personali (Chindemi-Parente, 17).

Pertanto quando nel primo comma il legislatore dispone che «il S.I.Gi.T. assicura», in effetti sta attribuendo alle anzidette infrastrutture tecnologiche, attraverso le regole tecnico-operative, di cui al successivo comma 3, i compiti da rispettare ed i servizi da fornire per il corretto funzionamento del Processo Tributario Telematico.

In dettaglio possiamo dire che, per ambedue i gradi di giudizio, utilizzando i servizi del S.I.Gi.T. è assicurato di:

a) individuare quale sia la Commissione Tributaria presso cui si intende proporre il singolo ricorso o appello, nel rispetto di quanto stabilito dall'art. 4 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546;

b) individuare il procedimento giurisdizionale tributario attivato, attraverso una selezione effettuabile da un elenco di tutti quelli previsti dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. La procedura di individuare la voce, funzione o tipologia di documento che interessa da elenchi o liste, prefissate in base alla normativa di riferimento, è comune a tutto il Processo Tributario Telematico e trae origine dalla necessità di impedire all'utente di introdurre nella banca dati voci o informazioni non standardizzate che impedirebbero la corretta gestione del documento informatico processuale, sia per l'inserimento nel fascicolo elettronico che per la sua successiva ricerca ed estrazione;

c) individuare il soggetto abilitato ad accedere ed utilizzare le funzioni del S.I.Gi.T., nel rispetto delle regole tecniche stabilite dai decreti del già menzionato comma 3 successivo; il concetto di «soggetto abilitato» è alla base dei meccanismi di sicurezza del S.I.Gi.T. in quanto attraverso le regole di registrazione e di autenticazione al sistema informativo è possibile assicurare il pieno rispetto di quanto stabilito dal comma due, come vedremo di seguito, e di veicolare correttamente il singolo utente verso i fascicoli processuali a cui ha titolo ad accedere;

d) trasmettere gli atti processuali alla Commissione Tributaria competente; la corretta trasmissione in sede di costituzione in giudizio avviene in base ai dati indicati dal ricorrente/utente nella specifica sezione della nota di iscrizione a ruolo che, ai sensi del successivo art. 10 del regolamento, è tenuto a depositare mediante il S.I.Gi.T., mentre la corretta trasmissione degli atti e documenti successivi alla costituzione in giudizio è assicurata dalla indicazione, nella relativa nota di iscrizione a ruolo, del numero di registro generale attribuito al procedimento cui essi fanno riferimento;

e) ricevere da parte della Commissione Tributaria competente gli atti di cui agli artt. 31,37 e 38 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; la corretta ricezione delle comunicazioni e notifiche è assicurata per mezzo del servizio di Posta Elettronica Certificata e dall'utilizzo da parte delle segreterie delle Commissioni dell'indirizzo di Posta Elettronica Certificata dichiarato dalle parti nel ricorso o nel primo atto difensivo e riportato nella nota di iscrizione a ruolo, come indicato nel successivo art. 7 del Regolamento ed ai sensi dell'art. 16 bis d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, inserito dall'articolo 9, comma 1, lettera h), del d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, a decorrere dal 1° gennaio 2016, proprio per consentire quanto previsto dal Regolamento in esame;

f) rilasciare le attestazioni concernenti le attività di trasmissione e ricezione cui ai precedenti punti; il rilascio di ricevute che attestino la corretta esecuzione delle trasmissioni dei documenti informatici o delle comunicazioni informatiche, distinte da quelle connesse al servizio di Posta Elettronica Certificata, è indispensabile per certificare nel fascicolo informatico che il S.I.Gi.T. ha eseguito la rispettiva operazione in una determinata data ed ora e senza anomalie, e ciò al fine di consentire il controllo del rispetto dei termini di legge previsti per l'esecuzione delle singole azioni processuali della parte o della segreteria.

Al riguardo corre obbligo precisare che per individuare la data ed ora riportate su tali attestazioni il S.I.Gi.T., nell'ambito dei servizi telematici, utilizza un sistema di riferimento temporale basato sulla scala di tempo UTC (IEN), con una differenza non superiore ad un minuto primo (Chindemi- Parente, 17);

g) formare il fascicolo informatico, ossia il S.I.Gi.T., attraverso il rispetto di quanto stabilito negli articoli del Regolamento, assicura che il fascicolo di causa venga alimentato in automatico e che tutti gli atti, documenti e ricevute entrino a fare parte dello stesso esclusivamente se ad esso pertinenti, in base ai dati obbligatoriamente da indicare nella nota di iscrizione a ruolo da parte di chi esegue le operazioni di deposito.

Soggetti ammessi e limitazioni ad accedere al S.I.Gi.T.

Soggetti abilitati

Le disposizioni del secondo comma debbono necessariamente essere lette in subordine di quelle del primo, in particolare della lettera c), in quanto è sottinteso che quando si dice che i soggetti poi elencati «possono accedere al S.I.Gi.T. » i medesimi devono essere stati preventivamente abilitati a tale accesso, ossia devono aver effettuato la procedura informatica di registrazione o riconoscimento al sistema informativo prevista per la singola categoria e senza la quale non sarebbe possibile effettuare alcun tipo di operazione processuale in via telematica. Le regole con cui effettuare la registrazione o abilitazione informatica sono stabilite dai decreti di cui al successivo comma 3.

In particolare in questi decreti troveranno attuazione le regole per l'accesso ai servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni richiamate nell'art. 63 del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, consentendo anche l'utilizzo di strumenti di identità digitale, quale la CNS, la CIE ed il sistema SPID.

I soggetti abilitati ad accedere al S.I.Gi.T. sono i giudici tributari e tutti quelli che il d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 individua come parti processuali, di cui agli articoli 10 ed 11 e quelli preposti all'assistenza tecnica, di cui all'art. 12, come modificati o sostituiti dall'articolo 9, comma 1, lettere c), d) ed e) del d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, a decorrere dal 1 gennaio 2016, oltre al personale di segreteria delle Commissioni Tributarie e dei consulenti ed altri soggetti di cui all'art 7.

In dettaglio, quindi, essi saranno:

a) i giudici tributari in servizio nelle Commissioni Tributarie;

b) il ricorrente;

c) l'ufficio dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 nonché dell'agente della riscossione, nei cui confronti è proposto il ricorso;

d) l'ente locale e gli altri enti impositori, nei cui confronti è proposto il ricorso;

e) i soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, nei cui confronti è proposto il ricorso;

f) le cancellerie o segreterie degli uffici giudiziari per il contenzioso in materia di contributo unificato;

g) il difensore abilitato all'assistenza tecnica ed il procuratore generale o speciale, limitatamente alle parti, diverse dagli enti impositori, dagli agenti della riscossione e dai soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.

Tra le parti rientra quindi come ricorrente anche il Cittadino Contribuente, il quale è depositario di un interesse specifico e personale, in quanto, oltre alla possibilità di visionare il contenuto del fascicolo processuale informatico, nelle cause di valore inferiore a 3000 euro, ai sensi del già citato art. 12 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, è egli stesso direttamente abilitato alla difesa in proprio e per esercitarla dovrà essere in grado di accedere al S.I.Gi.T..

Il procuratore generale o speciale, quale soggetto abilitato ex art. 63 del d.P.R. del 29 settembre 1973 n. 600, può essere sia quello incaricato dal contribuente per la rappresentanza dinanzi agli Uffici, sia il soggetto autorizzato dal MEF per la rappresentanza dinanzi alle CCTT previa specifica autorizzazione e sussistenza di requisiti.

Il Soggetto iscritto all'Albo di cui all'art. 53 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 è invece il privato, in possesso di specifici requisiti ed autorizzato in virtù di apposita appartenenza all'Albo tenuto dal MEF, ad accertare e riscuotere i tributi e le altre entrate degli Enti Locali.

Quanto ai difensori abilitati all'assistenza tecnica per la difesa nel processo tributario, il cui elenco di professionisti troviamo sempre ne citato art. 12, può essere effettuata una distinzione in due categorie:

a) i difensori che dispongono di una piena titolarità all'assistenza tecnica e senza particolari limitazioni, come ad esempio rientrano gli Avvocati iscritti all'Albo ed i Dottori Commercialisti appartenenti alla Sezione A dell'Ordine.;

b) coloro che dispongono di una legittimazione ridotta e connessa a specifiche materie, strettamente collegata all'attività professionale svolta, (ad esempio, ingegneri, architetti, geometri, agronomi la cui legittimazione riguarderà unicamente il settore immobiliare; gli spedizionieri doganali, che saranno autorizzati a trattare tributi doganali, mentre i dipendenti dei CAF potranno rappresentare in giudizio nelle controversie originate da adempimenti dove il proprio centro ha prestato assistenza.

In passato i notai sono stati esclusi dalla legittimazione a svolgere un'attività difensiva rispetto ad atti impositivi e, di conseguenza, non avebbero potuto trovare spazio tra i soggetti potenzialmente abilitabili per l'accesso al S.I.Gi.T., ma recenti sentenze della Corte di Cassazione hanno riconosciuto tale legittimazione, pur in delimitati contesti (Cass. 4954/2006).

La sentenza n. 4954 dell'8 marzo 2006 della Corte di Cassazione, respingendo il ricorso proposto dall'Amministrazione finanziaria, ammette la legittimazione del notaio ad impugnare l'avviso di liquidazione, notificato al medesimo quale soggetto richiedente la registrazione di un verbale di assemblea straordinaria con cui una S.p.a. aveva deliberato la copertura di perdite e l'aumento del capitale sociale. L'affermazione di principio della pronuncia va letta in chiave garantista, anche in considerazione della vicenda in cui essa si inserisce, e delle motivazioni addotte a sostegno della stessa. Non si tratta, in altri termini, di un'affermazione della soggettività passiva del notaio, che possa andare oltre la sua responsabilità d'imposta, normativamente stabilita, ma del riconoscimento di una legittimazione piena all'attività difensiva, destinata a svilupparsi attraverso la proposizione del ricorso e la deduzione di motivi illimitati. In particolare, secondo l'assetto ormai consolidato della giurisprudenza, si riconosce al notaio la possibilità di contestazioni non solo in ordine alla sua posizione, ma anche in ordine all'an e al quantum della pretesa tributaria.

Limitazioni all'accesso al fascicolo processuale

L'ultima parte del secondo comma fissa un limite fondamentale per l'accesso la fascicolo processuale, discendente dalle generali disposizioni del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e di quelle del codice di procedura civile in tema di ammissione agli atti processuali, stabilendo che chiunque, tra i soggetti individuati nel medesimo comma, ha diritto ad accedere unicamente alle informazioni e documenti contenuti in procedimenti nei quali risulti costituito in giudizio o per i quali svolga attività di consulenza. Sulla base di tale disposizione i decreti di cui al successivo terzo comma hanno provveduto a stabilire i requisiti tecnico-operativi in virtù dei quali il S.I.Gi.T. identifica specifici profili per gli utenti registrati e li ammette, di volta in volta, a consultare i soli fascicoli cui hanno titolo. In particolare il singolo utente per poter vedere ed utilizzare il fascicolo elettronico dovrà risultare inserito, a qualunque titolo tra quelli previsti, nella Nota di Iscrizione a Ruolo compilata per il deposito del ricorso/appello cui esso afferisce.

A partire dalla entrata in vigore della obbligatorietà all'utilizzo della modalità telematica per il deposito e la consultazione del fascicolo processuale, introdotta dal d.l. n. 119/2018 a far data dal 1 luglio 2019, è stato anche resa possibile una deroga temporanea alle limitazioni all'accesso al fascicolo per la parte e i suoi difensori non ancora costituiti, i quali possono presentare on-line una richiesta di visualizzazione temporanea del fascicolo processuale telematico contenente gli atti depositati dalla controparte; rimane elemento imprescindibile per poter presentare validamente la richiesta quello di essere presenti quale controparte all'interno degli atti già depositati.

Nel caso in cui la suddetta richiesta provenga dal difensore, al fine di consentire la verifica della esistenza della necessaria connessione processuale, lo stesso dovrà allegare all'istanza di visione temporanea copia della procura conferitagli dal cliente.

In caso di accoglimento della richiesta da parte dell'Ufficio di segreteria della Commissione tributaria competente, il richiedente ha a disposizione 10 giorni per la consultazione del fascicolo processuale, mentre in caso di rifiuto all'accesso, l'Ufficio di segreteria comunica, a mezzo PEC, la motivazione del mancato accoglimento della richiesta.

Il rinvio ai decreti tecnico-operativi

Il terzo comma è, come già detto, quello che stabilisce una indissolubile e necessaria connessione tra le disposizioni del Regolamento in esame e quelle dei decreti tecnico-operativi a cui rinvia.

Il Processo Tributario Telematico dovendosi avvalere del sistema informativo, di cui al primo comma, per poter essere attivato nelle Commissioni Tributarie ha dovuto assicurare, oltre al rispetto delle norme processuali, anche quello delle regole di carattere tecnologico degli apparati informatici utilizzati per la formazione, veicolazione e conservazione dei documenti in formato digitale, applicando, ove previsto o necessario le disposizioni del Codice dell'Amministrazione Digitale, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82.

Difatti, solo dopo l'adozione dei decreti di cui al presente comma il Processo Tributario Telematico è entrato in piena operatività nelle singole Regioni di competenza delle varie Commissioni tributarie nell'arco temporale da dicembre 2015 a luglio 2017.

Il comma stabilisce già quali saranno le attività del Regolamento oggetto di assoggettamento alle specifiche regole tecnico-operative ed, in particolare:

a) abilitazione ed accesso al S.I.Gi.T. di tutti i soggetti indicati dal comma 2;

b) costituzione in giudizio mediante deposito del ricorso e degli altri atti del fascicolo, a mezzo della Nota di Iscrizione a Ruolo;

c) invio delle comunicazioni e notificazioni alle parti costituite a cura della Segreteria della Commissione Tributaria con utilizzo della Posta Elettronica Certificata;

d) consultazione e rilascio di copie del fascicolo informatico, ovvero degli atti in esso contenuti; tale funzione allo stato attuale, pur essendo ricompresa sotto l'articolo in esame concernente il S.I.Gi.T., è in effetti fornita a mezzo di un sotto-applicativo informatico denominato «TELECONTENZIOSO», già pre-esistente ed aggiornato alle necessità del Processo Tributario Telematico, il quale espone i propri servizi congiuntamente a quelli del S.I.Gi.T. e per l'accesso al quale vengono utilizzate le medesime credenziali che l'utente ha ricevuto per quest'ultimo;

e) limitatamente ai giudici tributari, l'assegnazione dei ricorsi, la redazione e deposito delle sentenze, decreti ed ordinanze.

Il testo in esame contiene la premessa che i decreti da adottare dovranno essere sottoposti al parere, non vincolante, di due organi tecnici, per quanto di rispettiva competenza; il contenuto del parere richiesto all'Agenzia per l'Italia Digitale è di immediata evidenza al solo scorrere le funzioni ad essa affidate dal d.l. 22 giugno 2012, n. 83, come modificato dalla Legge di conversione 7 agosto 2012, n. 134, con il quale è stata istituita, ossia, per quanto di particolare attinenza con le attività del Processo Tributario Telematico, di:

a) contribuire alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione;

b) dettare indirizzi, regole tecniche e linee guida in materia di sicurezza informatica e di omogeneità dei linguaggi, delle procedure e degli standard, anche di tipo aperto, in modo da assicurare anche la piena interoperabilità e cooperazione applicativa tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione e tra questi e i sistemi dell'Unione europea;

c) assicurare l'omogeneità, mediante il necessario coordinamento tecnico, dei sistemi informativi pubblici destinati ad erogare servizi ai cittadini ed alle imprese, garantendo livelli uniformi di qualità e fruibilità sul territorio nazionale;

d) supportare e diffondere le iniziative in materia di digitalizzazione dei flussi documentali delle amministrazioni, ivi compresa la fase della conservazione sostitutiva, accelerando i processi di informatizzazione dei documenti amministrativi e promuovendo la rimozione degli ostacoli tecnici, operativi e organizzativi che si frappongono alla realizzazione dell'amministrazione digitale e alla piena ed effettiva attuazione del diritto all'uso delle tecnologie, previsto dall'articolo 3 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni e integrazioni;

Il parere richiesto al Garante per la protezione dei dati personali è limitato, dal contenuto letterale del comma stesso, ai profili inerenti la garanzia di protezione dei dati personali trattati dal S.I.Gi.T. durante l'acquisizione dei documenti che andranno a costituire il fascicolo processuale elettronico e, soprattutto, nello scambio di documenti, dati o informazioni tra le parti e nella regolamentazione dell'accesso alle informazioni contenute nei documenti informatici gestiti.

Il comma si preoccupa di prevedere i successivi decreti contenenti regole tecnico-operative, non solo per quanto connesso al funzionamento del S.I.Gi.T. nello svolgimento delle attività processuali in via telematica, ma anche, e diremmo necessariamente, per quanto alla successiva archiviazione e conservazione dei documenti informatici, dando attuazione alle regole in materia fissate dal d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni e integrazioni.

Dovranno, pertanto, trovare attuazione le regole dettate per la conservazione dei documenti informatici da parte delle pubbliche amministrazioni contenute negli articoli 43 e 44 del citato decreto n. 82/2005, connesse a quelle di carattere tecnico del d.P.C.M. 3 dicembre 2013, cui gli stessi rinviano.

Mentre, difatti, ampia e consolidata è la regolamentazione della archiviazione e conservazione dei documenti cartacei della pubblica amministrazione, molto è ancora da definire per quelli digitali, per i quali le problematiche da considerare sono, da un lato, completamente diverse da quelle del mondo analogico, e, dall'altro, soggette a continuo ed imprevedibile aggiornamento o modifica in relazione all'impetuoso ed inarrestabile cambiamento delle tecnologie.

Al momento i principali problemi affrontati in tema di archiviazione e conservazione documentale hanno riguardato i formati digitali dei documenti informatici e le tipologie di firme digitali apposte sugli stessi, provvedendo per i primi ad obbligare gli utenti all'utilizzo di un formato idoneo ad assicurane la leggibilità nel tempo (formato PDF/A), a prescindere dalla evoluzione dei software di lettura, e per le seconde a prevedere l'uso di firme per le quali sia necessario un processo di crittografia forte, ossia di una tecnica idonea ad assicurare nel tempo la verificabilità della paternità ed integrità il file che costituisce il documento informatico.