Responsabilità dello Stato per invasione di edifici

In materia di responsabilità civile, in particolare di responsabilità extracontrattuale ex 2043 c.c., nel cui paradigma è inquadrabile la responsabilità dello Stato per lesione di diritti soggettivi, la tutela dei diritti di proprietà e iniziativa privata costituisce una manifestazione significativa della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica. L'occupazione abusiva di un intero compendio immobiliare non lede i soli interessi della parte proprietaria, ma lede anche il generale interesse dei consociati alla convivenza ordinata e pacifica e assume una inequivoca valenza eversiva.

L'esecuzione degli sgomberi forzati può determinare immediati, ma evidenti e limitati turbamenti dell'ordine pubblico; la tolleranza delle occupazioni abusive, al contrario, può determinare situazioni di pericolo meno evidenti, ma decisamene più gravi nel medio e lungo periodo.

La società Alfa citava in giudizio lo Stato italiano, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'Interno, il Comune, e la Regione per ottenere il risarcimento dei danni subiti a seguito della perdita del possesso di un immobile di proprietà occupato abusivamente da alcuni anni.

Il compendio immobiliare era stato occupato una prima volta e sgomberato dagli stessi occupanti, come si evince dalla denunzia querela presentata dalla parte attrice e dalla comunicazione resa all'ufficio della Polizia di Stato. Il predetto era stato occupato successivamente e, nonostante le azioni promosse dalla società a tutela del proprio diritto, non era stato liberato, come rilevato dal CTU nella perizia depositata. Lo Stato italiano e il Comune si sostituivano in giudizio, mentre la Regione rimaneva contumace.

La Difesa erariale eccepiva la carenza di giurisdizione ordinaria con la memoria conclusionale.

Il Tribunale, nel caso di specie, confermava la giurisdizione ordinaria, dichiarava l'insussistenza della legittimazione passiva del Comune e della Regione, condannava il Presidente del Consiglio e il Ministero dell'Interno a risarcire in solido il danno arrecato oltre gli interessi legali dalla domanda al soddisfo e, in ultimo, compensava le spese processuali tra le parti.

È sanzionabile la condotta omissiva di un'Autorità Pubblica? Quando si configura la responsabilità dello Stato? Sono risarcibili i diritti di proprietà e di iniziativa economica? Nel caso di specie sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 1227 c.c. ?

La carenza di giurisdizione ordinaria

Il Tribunale ordinario rileva l'infondatezza dell'eccezione di carenza della giurisdizione ordinaria, poiché la società Alfa non ha impugnato provvedimenti amministrativi, bensì agisce per tutelare i propri diritti soggettivi, garantiti sia dalla Costituzione, sia dall'ordinamento sovranazionale europeo, nonché lamenta l'illegittimità della situazione dovuta all'inerzia dell'Autorità Pubblica.

Dunque, la generale tutela del diritto soggettivo comprensiva dell'accessorio profilo risarcitorio rientra nella cognizione del giudice ordinario.

L'insussistenza della legittimazione passiva degli enti locali

Fermo restando che il Comune e la Regione sono competenti in materia di edilizia residenziale pubblica, di contrasto delle emergenze abitative e del disagio sociale, nel caso di specie il giudice di prime cure rileva una lesione del diritto di proprietà e del diritto di impresa, cagionata dalla carente attività di prevenzione e di repressione delle occupazioni abusive di immobili.

Pertanto, manca il rapporto causa – effetto con l'illecito lamentato dalla parte attrice e non sussiste la legittimazione passiva degli enti locali. Diversamente il Ministero dell'Interno, che è preposto ad assicurare la sicurezza delle persone fisiche e giuridiche, nonché l'integrità dei beni pubblici e privati, sarà legittimato passivamente proprio per le funzioni di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica, richiamate dall'art. 14 d.lgs. n. 300/1999, dall'art. 1, commi 1 e 2, l. n. 121/1981 e dagli artt. 1 e 2 TULPS.

Il concorso di colpa del danneggiato

Il Tribunale afferma l'irrilevanza della mancata attivazione da parte della società del servizio di guardania, che, ove apprestato, non avrebbe evitato l'occupazione dell'immobile; constata, altresì, che, nel caso di specie, non sono state esperite le azioni a tutela del possesso e della proprietà a causa dell'impossibilità di individuarne tutti gli autori, non solo quelli identificati al momento dei controlli o dei rilievi. Inoltre, rileva che l'ordine di sgombero di un immobile può disporsi sia con provvedimento amministrativo, sia con provvedimento giurisdizionale (civile, penale, amministrativo), la cui ottemperanza può comportare l'impiego della Forza pubblica. La Società Alfa ha immanentemente proposto la denuncia-querela al momento dell'occupazione abusiva e sollecitato l'emissione del decreto di sequestro. Pertanto, tale condotta non integra i presupposti dell'art. 1227 c.c.

La condotta omissiva dell'Autorità amministrativa

Occorre rilevare che la Società Alfa con la richiesta di sgombero immediato della struttura immobiliare ha sollecitato implicitamente l'emissione di un provvedimento contingibile d'urgenza ex art. 2 TULPS.

I diritti fondamentali della proprietà e della libertà di impresa sono stati lesi non solo dall'occupazione abusiva, ma anche dalla mancata prevenzione e repressione della stessa.

La tempestiva denuncia alla Polizia di Stato e il sequestro disposto nell'immediatezza dall'Autorità giudiziaria non hanno avuto alcun effetto, ancorché la fattispecie dell'arbitraria invasione di immobili di proprietà altrui integra non solo un illecito civile, ma anche un illecito penale ex art. 633 c.p. procedibile d'ufficio, ove commesso da più di dieci persone.

Invero la fattispecie di reato suddetta è a effetti continuativi, ovvero gli effetti lesivi continuano a prodursi, fintantoché perdura l'occupazione, contemporaneamente al dovere di un intervento repressivo e rispristinatorio dell'Autorità pubblica.

Quindi, la violazione è costituita dall'omissione di una adeguata ed effettiva tutela, ovvero dalla mancata utilizzazione dei rimedi previsti da parte delle Autorità amministrative preposte, quali la Polizia di Stato, il Prefetto e il Comitato Provinciale per l'Ordine e la Sicurezza Pubblica.

I profili risarcitori

Il Tribunale prende atto che la società Alfa ha acquistato nell'ambito del programma comunale di riqualificazione delle periferie cittadine, un compendio immobiliare da recuperare e valorizzare.

A causa dell'indisponibilità del bene, non ha potuto avviare il progetto imprenditoriale di recupero e valorizzazione, limitandosi soltanto a effettuarne la bonifica, la pulizia e la sistemazione nel periodo intercorso tra la prima e la seconda occupazione. Successivamente al decreto di sequestro l'Autorità giudiziaria ha più volte richiesto al Commissariato della Polizia di Stato, quale Ufficio di Polizia giudiziaria delegato, aggiornamenti sullo stato dell'esecuzione. Nonostante il d.l. n. 14/2017, convertito in l. n. 48/2017, abbia disciplinato l'intervento del Prefetto per prevenire il pericolo di turbative per l'ordine e la sicurezza pubblica e l'art. 2 TULPS sancisca la facoltà del predetto di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, nelle ipotesi di urgenza e grave necessità pubblica non si è provveduto allo sgombero del compendio immobiliare né in via autonoma, né mediante l'esecuzione del decreto di sequestro. Di conseguenza, a fronte della violazione di diritti riconosciuti dall'ordinamento interno e dall'ordinamento dell'Unione Europea, le Amministrazioni chiamate in giudizio devono risarcire il danno causato alla parte attrice.

La quantificazione del danno

Il Tribunale ha individuato il danno risarcibile, con riguardo al diritto di proprietà, nell'impossibilità oggettiva di disporre del bene e lo ha commisurato al valore locatizio nel periodo dell'occupazione e al profitto ritraibile dal mancato investimento; con riguardo al diritto di iniziativa economica, lo ha individuato nell'impossibilità di concludere positivamente l'investimento programmato e lo ha commisurato al profitto non introitato.

Con la sentenza in esame il Tribunale ha accertato che la condotta colposa, posta in essere dalle Amministrazioni chiamate in giudizio, ha determinato un danno ingiusto (danno evento) con effetti lesivi nella sfera giuridica del danneggiato (danno conseguenza).

Il giudice, accertato il verificarsi dell'evento di danno, lo ha qualificato al fine di valutarne l'ingiustizia.

La giurisprudenza recente (Cass. civ., Sez. Un., sent. n. 16601/2017) evidenzia la natura polifunzionale della responsabilità civile (R. STAIANO, Rivista Nel diritto editore, n. 8/2017) che «si proietta su più aree, tra le quali quella preventiva o deterrente e sanzionatorio – punitiva».

La condotta, dunque, deve essere antigiuridica, ovvero illegittima e deve essere possibile ravvisare un nesso di causalità tra il fatto antigiuridico e l'evento dannoso, ovvero il danno deve essere conseguenza immediata e diretta della condotta cui si riferisce.

Nell'ipotesi di illecito omissivo la giurisprudenza risalente (Cass. civ., Sez. Un., sent. n. 24406/2011) afferma che il danneggiato deve attivarsi per evitare il verificarsi di un evento dannoso ai suoi danni, secondo i principi di diligenza e correttezza.

Si rammenta che i diritti assoluti (proprietà) e i diritti fondamentali costituiscono fattispecie rilevanti ai fini della risarcibilità dell'illecito aquiliano (M. FRATINI, Diritto civile, Nel diritto Editore, 2013).

Nel caso di specie il danno ingiusto, derivato dalla condotta omissiva dell'Amministrazione, è simultaneamente sine iure e contra ius e il consequenziale risarcimento ha funzione compensativa.

Si evidenzia che, ex art. 633 c.p., la condotta di "invasione" si realizza quando il soggetto si introduce nell'edificio o sul fondo e tale condotta sia idonea a turbare il pacifico godimento del bene da parte del titolare.

La fattispecie riveste natura di reato eventualmente permanente, poiché l'occupazione, che è oggetto della finalità dell'azione, può verificarsi o meno dopo l'ingresso nell'immobile e la realizzazione del reato.