Procedimento amministrativo di liquidazione delle prestazioni Inail e decorso della prescrizione. Le Sezioni Unite fanno chiarezza

Deve ritenersi che, ai sensi dell'art. 111, comma 2, d.P.R., 30 giugno 1965 n. 1124, la prescrizione dell'azione per conseguire le prestazioni indennitarie Inail previste dal titolo primo capo quinto del citato d.P.R. resta sospesa per tutta la durata della liquidazione amministrativa della prestazione e fino all'adozione di un provvedimento esplicito di accoglimento o di diniego da parte dell'Istituto. Con il decorso del termine di centocinquanta giorni, previsto dal'art. 104, o di duecentodieci giorni, di cui all'art. 83 dello stesso decreto, è rimossa la condizione di procedibilità dell'azione giudiziaria ed all'assicurato è data facoltà di agire in giudizio a tutela della posizione giuridica soggettiva rivendicata.

Il 29 aprile del 2010 A. B. conveniva in giudizio l'Inail avanti il Tribunale di Sulmona esponendo di essere affetto da una sindrome del tunnel carpale di natura professionale - come tale denunciata fin dal lontano 14 agosto del 2003 - e rivendicando dunque le pertinenti prestazioni assicurative. Si costituiva in giudizio l'Istituto assicuratore che eccepiva, preliminarmente, l'intervenuta prescrizione triennale dell'azione, a mente dell'art. 112 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 e contestava comunque anche nel merito la pretesa del lavoratore. Il giudice abruzzese, senza pronunciarsi sull'eccezione preliminare dell'Istituto, accertata un'invalidità dell'8%, accoglieva la domanda del ricorrente condannando Inail al pagamento dell'indennizzo per danno biologico. Ricorreva tuttavia in appello l'Istituto, ribadendo - in particolare - l'eccezione di prescrizione non espressamente delibata dal primo giudice. La Corte territoriale, ricostruita la lunga sequenza cronologica delle richieste e dei provvedimenti adottati nel procedimento amministrativo presupposto (dopo la denuncia, il rigetto dell'Inail in data 17 dicembre 2005, l'opposizione del lavoratore del 14 aprile 2007 e, infine, il rigetto definitivo dell'Istituto seguito alla visita collegiale del 16 maggio del 2007) escludeva tuttavia che nell'ipotesi sottoposta al suo giudizio potesse dirsi compiuta l'eccepita prescrizione. Secondo i giudici del gravame il relativo termine non avrebbe infatti potuto decorrere nel corso dei protratti accertamenti amministrativi, sviluppatisi ben oltre il termine di centocinquanta giorni previsto per la liquidazione in via amministrativa della prestazione assicurativa. Più in particolare, secondo la corte aquilana, per effetto dell'opposizione proposta avverso il primo rigetto dell'Istituto assicuratore, la sospensione della prescrizione, prevista dall'art. 111 comma 2 dello stesso T.U. n. 1124 del 1965, sarebbe perdurata fino all'esaurimento dell'intera fase precontenziosa; dunque anche in epoca posteriore allo spirare del predetto termine di centocinquanta giorni. E difatti tale ultima scadenza sarebbe in realtà fissata nell'interesse del solo lavoratore assicurato, al precipuo fine di tenerlo indenne dall'inerzia dell'Istituto e consentirgli di agire prontamente in giudizio al decorso dello stesso termine. Una tale inerzia non si era, viceversa, affatto realizzata nella vicenda di specie, dilatatasi in una complessa e prolungata attività procedimentale ante iudicium. Avverso la decisione dei secondi giudici Inail proponeva ricorso di legittimità, affidandolo ad un unico motivo, incentrato – ancora – sulla questione preliminare di prescrizione. Con propria ordinanza interlocutoria la Sezione Lavoro della Corte di Cassazione rimetteva tuttavia gli atti al Primo Presidente per la eventuale assegnazione alle Sezioni Unite. La questione sollevata da Inail aveva difatti trovato soluzioni antitetiche nella precedente giurisprudenza di legittimità e dunque si imponeva, anche in vista del particolare rilievo sociale e costituzionale del tema, la necessità di una definitiva ed univoca presa di posizione della Corte Regolatrice.

Come anticipato, il tema della durata della sospensione della prescrizione triennale dell'azione per il conseguimento delle prestazioni a carico di Inail è stato fin qui risolto dalla Corte nomofilattica con soluzioni interpretative sostanzialmente inconciliabili. Secondo un primo indirizzo (tra le più recenti in termini, Cass. civ., 27 giugno 2012, n. 10776 e Cass. civ., 27 marzo 2013, n. 14212) la sospensione della prescrizione triennale opererebbe limitatamente al decorso dei centocinquanta (o duecentodieci) giorni previsti per la liquidazione amministrativa delle indennità. La mancata pronuncia di Inail entro gli stessi termini configurerebbe infatti, in questa accezione, un'ipotesi di “silenzio significativo”, comportando l'esaurimento del procedimento amministrativo e, con esso, la cessazione della causa sospensiva della prescrizione. Di segno diametralmente opposto la diversa opzione interpretativa della stessa Corte, alla stregua della quale è stato ritenuto, al contrario, che il termine prescrizionale, interrotto dalla presentazione della domanda amministrativa, comincerebbe nuovamente a decorrere solo con la espressa definizione in senso positivo o negativo del procedimento amministrativo di liquidazione (cfr., ex multis, Cass. civ., 21 giugno 2013, n. 15733). Questo dunque il quesito affidato al Supremo Consesso: «se … accanto all'effetto sospensivo per 150 giorni complessivi, la domanda di prestazione all'Inail acquisti anche un effetto conservativo che perdura fino all'esito del procedimento amministrativo».

Il Supremo Collegio dirime il contrasto dando continuità al secondo e più estensivo degli indirizzi interpretativi prima ricordati. E dunque, in conformità con l'opzione in concreto adottata anche dalla Corte di merito abruzzese, deve ritenersi che il termine prescrizionale dell'azione del lavoratore infortunato al fine di ottenere le prestazioni indennitarie Inail resti sospeso per tutta la durata della liquidazione amministrativa della prestazione (ivi compresa quella dell'eventuale opposizione) e fino all'adozione di un provvedimento espresso di accoglimento o di diniego da parte dell'Istituto. Con il decorso del termine di centocinquanta (o duecentodieci) giorni è soltanto rimossa la condizione di procedibilità dell'azione giudiziaria ed all'assicurato è data facoltà di accedere alla giurisdizione per ottenere la prestazione rivendicata. Di particolare interesse l'iter argomentativo seguito dai Supremi giudici che colgono l'occasione per consegnarci un'autorevole e più complessiva lettura del sistema di tutele apprestate dal d.P.R. n. 1124 del 1965. Questo, secondo il Collegio, è in sé completo ed autosufficiente e si fonda su un principio generale che è quello di privilegiare la definizione amministrativa, anche contenziosa, del procedimento di riconoscimento e liquidazione delle prestazioni indennitarie. In quest'ottica deve dunque essere intesa la ricomprensione anche della fase dell'opposizione nel novero delle “pratiche” di liquidazione amministrativa prima del cui esaurimento il procedimento contenzioso non può essere avviato. Con l'evidente corollario, per ciò che qui soprattutto interessa, della protrazione dell'effetto sospensivo della prescrizione per l'intero svolgimento della procedura amministrativa stessa, qualunque ne sia la durata. A una ratio diversa risponde invece la previsione di cui al terzo comma dell'art. 111 del Testo Unico del 1965. Essa ha infatti lo scopo di contemperare il menzionato favor per la via amministrativa, con l'esigenza che questa sia al contempo celere e soprattutto non sacrifichi per un periodo eccessivamente lungo la facoltà del lavoratore di adire il giudice. L'azione amministrativa risulta infatti sollecitata dalla facoltà attribuita al lavoratore assicurato di ricorrere direttamente in giudizio una volta decorsa la cadenza temporale fissata dalle disposizioni che introducono una fase di opposizione amministrativa alla (prima) decisione dell'Istituto. Né, in questa prospettiva, può attribuirsi all'eventuale silenzio dell'amministrazione un significato diverso da quello dell'inerzia pura e semplice. Questa non può dunque avere un effetto sostanziale di silenzio-rigetto, come predicato anche in talune decisioni di legittimità, ma produce effetti di natura meramente processuale, rimuovendo un ostacolo alla proponibilità del ricorso giurisdizionale.

La decisione, soprattutto nell'ampia ottica sistematica in cui si pone, è di particolare rilievo ed è all'evidenza ampiamente condivisibile. Essa, oltre a disegnare un più solido riferimento per gli operatori, produce anche effetti virtuosi per i lavoratori assicurati, quanto mai opportuni in un momento di particolare criticità del sistema indennitario Inail, già interessato dal parziale reset dell'istituto del danno differenziale seguito alla Finanziaria del 2019 (l. n. 145/2018) e successivamente abrogato dalla l. 28 giugno 2019, n. 58. In termini pratici, alla luce del dictum delle Sezioni Unite qui commentato, perché si possa ritenere nuovamente riattivato il decorso del termine triennale di prescrizione sarà a questo punto necessaria l'adozione di un provvedimento esplicito dell'Istituto ma, soprattutto e in pari tempo, occorrerà che questo sia stato anche reso formalmente conoscibile al destinatario a mezzo di un idoneo e certo strumento di comunicazione.