Le finalità egoistiche della condotta del dipendente pubblico

Lo Stato o l'ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle della amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa - e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi - non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio contro fattuale riferito al tempo della condotta, senza l'esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integrino uno sviluppo oggettivamente anomalo.

Alfa conviene in giudizio Beta, dipendente pubblico, e l'Amministrazione Zeta, chiedendone la condanna al risarcimento del danno subito a seguito della condotta illecita di Alfa. Quest'ultimo, condannato poi per peculato, grazie al ruolo istituzionale che ricopriva, aveva avuto accesso alla cassaforte dove si trovavano custoditi libretti cambiari e falsificato la firma del responsabile dei mandati di pagamento, incassando di persona le somme presso il depositario.

Il giudice di prime cure condanna l'Amministrazione al pagamento di una somma, quale risarcimento dei danni a favore di Alfa, riconoscendola responsabile ex art. 28 Cost.

Il giudice di seconde cure, a seguito dell'appello da parte dell'Ente, accoglie parzialmente il ricorso, sollevando l'Amministrazione da ogni pretesa risarcitoria.

Alfa propone ricorso per la cassazione della predetta sentenza. Con ordinanza la questione viene rimessa dalla VI Sezione alle Sezioni Unite, che, pronunciando un principio del diritto, accolgono il ricorso, cassano la sentenza gravata, rinviando alla Corte d'appello, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

La responsabilità civile della P.A. rileva sempre per i fatti illeciti dei propri dipendenti? La condotta illecita del dipendente realizzata per finalità esclusivamente personali è riferibile all'Amministrazione? Per valutare la sussistenza del nesso di occasionalità necessaria tra la condotta e le funzioni del dipendente pubblico si applica il principio di causalità adeguata? Nel caso di specie sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 2049 c.c.? Il dipendente avrebbe potuto commettere l'illecito se non avesse ricoperto quelle funzioni?

La responsabilità dello Stato e degli enti pubblici

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ritiene fonte di responsabilità dello Stato o dell'ente pubblico i danni determinati da una condotta del dipendente, anche deviante o contraria al fine istituzionale del conferimento del potere di agire, purché ricorra tra essi un nesso di occasionalità necessaria e siano raffigurabili o prevenibili oggettivamente come sviluppo non anomalo dell'esercizio del conferito potere di agire.

L'art. 28 della Costituzione

La Suprema Corte, analizzati i criteri di imputazione pubblicistico o diretto e privatistico o indiretto, alternativi secondo le tesi prevalenti, ritiene che l'art. 28 Cost. non preclude l'applicazione delle norme del codice civile. La giurisprudenza costituzionale ha affermato (tra le altre: Corte Cost., sent. n. 64/1992) che detta norma costituzionale stabilisce «la responsabilità diretta per violazione di diritti sia dei dipendenti pubblici per gli atti da essi compiuti, sia dello Stato o degli enti pubblici, rimettendone la disciplina dei presupposti al legislatore ordinario», nonché che la responsabilità dello Stato o dell'ente pubblico non rivestendo carattere sussidiario.

Ordunque, la concorrente responsabilità della P.A. e del dipendente pubblico, che ha compiuto un fatto illecito al di fuori delle finalità istituzionali della stessa, soggiacciono alle regole del diritto comune. Pertanto, il criterio di imputazione della responsabilità deve essere ricondotto ai principi dell'art. 2049 c.c.

La condotta del dipendente

L'Amministrazione (preponente) avrebbe potuto prevenire la violazione del divieto di distrarre le somme dal loro fine istituzionale. La condotta illecita posta in essere dal dipendente era obiettivamente prevenibile dall'Ente che gli aveva conferito il potere di custodire somme. Pertanto, nel caso di specie, ricorre una responsabilità in solido tra la P.A. e il funzionario infedele.

La configurazione della responsabilità

Le Sezioni Unite affermano che nell'attuale contesto socio-economico «nessuna ragione giustifichi più un trattamento differenziato dell'attività dello Stato o dell'ente pubblico rispetto a quella di ogni altro privato, quando la prima non sia connotata dall'esercizio di poteri pubblicistici». Dunque, è ammissibile la coesistenza di due sistemi ricostruttivi della responsabilità dello Stato o dell'ente pubblico e del suo dipendente, che devono essere considerati secondo l'attività della P.A. posta in essere: l'uno, che sancisce la fattispecie della responsabilità diretta dell'Amministrazione sulla base del rapporto organico, allorquando l'attività del funzionario corrisponda ai fini istituzionali della stessa; l'altro, che prevede la fattispecie della responsabilità indiretta o per fatto altrui, ove la condotta del predetto sia dovuta a un fine esclusivamente privato o egoistico. Nel caso di specie, la sussistenza del nesso di occasionalità necessaria tra condotta illecita e danno comporterà l'applicazione dei criteri privatistici in tema di responsabilità del preponente ex art. 2049 c.c.

Nel primo caso, la condotta illecita è riferita direttamente all'Amministrazione, che ne risponderà ex art. 2043 c.c.; nel secondo caso il fatto proprio del dipendente determina indirettamente la responsabilità extracontrattuale dell'Ente, sulla base dei principi dedotti dall'art. 2049 c.c. , ovvero lo Stato o l'ente pubblico risponderà del fatto illecito del proprio funzionario, ove quest'ultimo non si sarebbe verificato senza l'esercizio delle funzioni.

Il nesso di occasionalità necessaria e i profili risarcitori

Il profilo risarcitorio rileva in capo allo Stato o all'ente pubblico con riguardo al danno causato da una condotta illecita del proprio dipendente, sia pure contraria al fine istituzionale dell'Amministrazione, purché ricorra tra condotta e funzioni o attribuzioni del funzionario un nesso di occasionalità necessaria comprensivo di tutte le ipotesi in cui l'atto illecito sia stato reso possibile dal rapporto di preposizione e dallo svolgimento delle funzioni.

Il nesso di occasionalità necessaria consiste nella peculiare relazione tra illecito e danno, «per cui la verificazione del danno-conseguenza non sarebbe stata possibile senza l'esercizio dei poteri conferiti da altri». La valutazione di impossibilità deve essere compiuta alla luce del principio della causalità adeguata, secondo il quale il danno ingiusto cagionato dal fatto illecito «non si sarebbe verificato senza l'estrinsecazione delle funzioni o delle attribuzioni o dei poteri pubblicistici» e le condotte «siano raffigurabili o prevenibili oggettivamente come sviluppo non anomalo, secondo un giudizio controfattuale oggettivizzato ex ante, di quell'estrinsecazione».

Le Sezioni Unite della Cassazione definiscono la questione loro sottoposta con il seguente principio di diritto: «lo Stato o l'ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell'amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa - e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l'esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo».

La pronuncia, analizzando i criteri di imputazione della responsabilità, sia quello pubblicistico, sia quello privatistico, fondato sul rapporto di preposizione ex art. 2049 c.c., che configura la predetta come responsabilità oggettiva per fatto illecito altrui, riconosce alla fattispecie in esame una natura composita, poiché l'Amministrazione può rispondere in via diretta per i danni causati dall'attività provvedimentale, in via indiretta per i danni causati nell'espletamento di attività estranea al fine istituzionale o materiale. Diversamente, si configurerebbe un trattamento privilegiato dello Stato o dell'ente pubblico, in violazione con i principi costituzionali (artt. 3, comma 1, e 24 Cost.), nonché con i principi sovranazionali (art. 6 Convenzione europea dei diritti dell'uomo, ratificata con l. n. 848/1955 ed entrata in vigore il 10 ottobre 1955; art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, allegata al Trattato di Lisbona, ratificato con l. n. 130/2008 ed entrato in vigore l'1 dicembre 2009). Poiché deve essere sempre assicurata un'adeguata tutela risarcitoria in caso di violazione di diritti fondamentali, occorre effettuare una «ricostruzione sistematica di un regime di responsabilità articolato, corrispondente alla composita natura delle condotte dello Stato e degli enti pubblici». In conclusione, nel caso di specie occorre effettuare una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, al fine di scongiurare il pericolo che sia assicurata una tutela meno effettiva nell'ipotesi in cui gli atti illeciti siano realizzati dal dipendente pubblico, rispetto al caso in cui essi siano compiuti dai soggetti privati per mezzo dei loro preposti.