Quali azioni può esperire la struttura sanitaria pubblica nei confronti dei propri dipendenti per il danno da essi causato a soggetti terzi?

L'azione di responsabilità contabile nei confronti dei sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria non è sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilità nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati, sicché, quando sia proposta da una azienda sanitaria domanda di manleva nei confronti dei propri medici, non sorge una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, attesa l'autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni. Se l'azione di responsabilità per danno erariale tutela l'interesse pubblico generale al buon andamento della p.a., quella di responsabilità civile proposta dalla singola amministrazione tende infatti al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria e compensativa (nella specie la Corte ha cassato la decisione della Corte d'appello che non avrebbe potuto affermare il difetto di giurisdizione ordinaria in favore di quella contabile, ma avrebbe dovuto accertare la fondatezza o meno dell'autonoma domanda di manleva proposta dall'Azienda Ospedaliera nei confronti del proprio sanitario).

Nel caso sottoposto alle Sezioni Unite, un'Azienda Ospedaliera ricorreva in Cassazione dolendosi per la violazione degli artt. 52 r.d. n. 1214/1934 e 103 Cost. in quanto la Corte d'Appello di Roma aveva rigettato la domanda di manleva svolta dalla Azienda Ospedaliera nei confronti di un suo medico dipendente in relazione al risarcimento di danni da responsabilità medica.

Nel giudizio di primo grado, il Tribunale aveva infatti accolto la domanda dell'Azienda Ospedaliera nei confronti del suo medico dipendente condannandolo a rifondere in via di regresso l'Azienda Ospedaliera di quanto corrisposto ai danneggiati.

Al contrario, la Corte d'Appello aveva invece accolto il gravame proposto dal chirurgo, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della Corte dei Conti, richiamando la sentenza delle Sezioni Unite del 04/12/2001, n. 15288 che affermava l'esclusività della giurisdizione contabile per le azioni di responsabilità nei confronti dei dipendenti.

Sulla scorta di questo orientamento, la Corte d'Appello aveva ritenuto quindi che competesse alla giurisdizione della Corte dei Conti la controversia avente ad oggetto l'azione di rivalsa esercitata da un ente ospedaliero pubblico nei confronti del proprio dipendente a seguito di condanna dell'ente ospedaliero al risarcimento del danno subito da un assistito per fatto colposo imputabile proprio a quel dipendente.

L'azione esperita dalla struttura sanitaria pubblica nei confronti del proprio medico dipendente per il danno cagionato a terzi deve essere proposta avanti al giudice civile o contabile? O può essere proposta avanti ad entrambi?

Nella sua decisione, la Corte d'Appello aveva richiamato la sentenza delle Sezioni Unite del 4 dicembre 2001, n. 15288, con cui la Suprema Corte aveva affermato che la giurisdizione contabile non riguardava solo "fatti inerenti al maneggio di denaro", estendendosi, invece, "ad ogni ipotesi di responsabilità per pregiudizi economici arrecati allo Stato o ad enti pubblici da persone legate da vincoli di impiego o di servizio ed in conseguenza di violazione degli obblighi inerenti a detti rapporti".

Esiste, tuttavia, un altro orientamento delle stesse Sezioni Unite che afferma invece il principio per cui l'azione di responsabilità contabile nei confronti dei sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria non è sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilità nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati (Cass. civ., Sez. Un., 18 dicembre 2014, n. 26659).

Proprio a questo secondo orientamento si uniformano le Sezioni Unite con la sentenza commentata, ritenendo che quello richiamato dalla Corte d'Appello sia stato superato.

Con la pronuncia in commento, le Sezioni Unite ribadiscono quindi il principio espresso con la sentenza n. 26659/2014 poc'anzi citata secondo cui quando sia proposta da una azienda sanitaria domanda di manleva nei confronti dei propri medici non sorge una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, attesa l'autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni (cfr. anche Cass. civ., 23 agosto 2018, n. 21021).

L'orientamento oggi confermato dalla Suprema Corte si fonda sulla cosiddetta teoria del “doppio binario”, secondo cui l'azione di responsabilità contabile e l'azione di responsabilità civile perseguirebbero due finalità distinte.

L'azione contabile sarebbe infatti posta a tutela dell'interesse pubblico generale e, in particolare, alla tutela dell'interesse al buon andamento della pubblica amministrazione, e avrebbe finalità sanzionatoria nei confronti del dipendente.

Diversamente l'azione civilistica avrebbe la funzione di far ottenere all'azienda ospedaliera il pieno ristoro del danno patito e avrebbe quindi funzione riparatoria e compensativa.

Sul punto, le Sezioni Unite richiamano una recente pronuncia delle stesse Sezioni Unite (Cass. civ., Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883) che aveva affermato proprio l'indipendenza delle due azioni.

Per le Sezioni Unite, le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano quindi una questione non di giurisdizione ma di proponibilità delle azioni.

In altre parole, il Giudice civile o contabile non deve chiedersi se quell'azione rientri nella propria giurisdizione o meno, ma deve verificare la proponibilità dell'azione a seconda che il danno sia già stato risarcito o meno a seguito della eventuale decisione dell'altro organo giudicante.

Occorre innanzitutto rilevare che, nonostante la sentenza in commento abbia suscitato una forte attenzione, non si tratta in realtà di una sentenza innovativa perché la stessa richiama altre sentenze che già avevano espresso gli stessi principi.

La sentenza in commento non è poi innovativa perché non affronta il tema alla luce di quanto disposto dall'art. 9 Legge Gelli-Bianco, norma che non risultava applicabile al caso concreto ratione temporis giacché i fatti erano accaduti prima dell'entrata in vigore della Legge Bianco Gelli. Giustamente le Sezioni Unite non hanno quindi potuto analizzare le conseguenze derivanti da tale norma.

Allo stato, risulta tuttavia ancora aperto il dibattito sulle possibili conseguenze dell'art. 9 Legge Gelli-Bianco perché il testo di tale norma pone una serie di problemi di interpretazione e in particolare non permette di affermare con certezza la persistenza del “doppio binario”.

Nel testo dell'art. 9 Legge Gelli-Bianco, il legislatore ha infatti utilizzato la terminologia “azione di rivalsa” nei primi quattro commi senza chiarire esattamente se intendesse riferirsi all'azione civile, a quella contabile o ad entrambe.

I dubbi aumentano se si considera che il successivo quinto comma dell'art. 9 Legge Gelli-Bianco menziona soltanto l'azione di responsabilità contabile avanti alla Corte dei Conti, avviata dal Pubblico Ministero quale azione conseguente all'accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, come se queste ultime non potessero quindi esperire l'azione di responsabilità civile.

Come se non bastasse, l'art. 13 della Legge Gelli Bianco, nel richiamare l'art. 9 , menziona le “azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa”, come se fossero alternative tra loro.

Ciò porterebbe quindi ad escludere l'esistenza ad oggi del “doppio binario” citato proprio dalle Sezioni Unite con la sentenza in commento a favore della giurisdizione esclusiva della Corte dei Conti?

In quest'ottica, sussisterebbe la giurisdizione contabile esclusiva in materia di danni causati dal medico dipendente al terzo e le strutture sanitarie pubbliche non potrebbero più esperire l'azione civile avanti al giudice ordinario.

La problematica è certamente attuale e rimane ancora aperta.