L'azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile sono sostitutive o indipendenti?

L'azione di responsabilità contabile nei confronti dei sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria pubblica è autonoma e indipendente dall'azione civile promossa dall'amministrazione interessata davanti al giudice ordinario per la diversità degli interessi tutelati.

Pertanto, la proposta della domanda di manleva nei confronti dei propri medici da parte di un'azienda sanitaria non comporta l'insorgenza di una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, data l'autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni.

Nel caso di specie, la Corte di appello non avrebbe potuto affermare il difetto di giurisdizione ordinaria in favore di quella contabile, ma avrebbe dovuto accertare la fondatezza o meno della autonoma domanda di manleva proposta dall'Azienda Ospedaliera nei confronti del proprio sanitario, avverso il quale non era stata pronunciata condanna alcuna in sede contabile.

I congiunti di Alfa, deceduto a seguito di un intervento chirurgico, citarono in giudizio il chirurgo Beta e l'Azienda USL Zeta, affinché, rilevata la responsabilità degli stessi, fossero condannati in via solidale al risarcimento dei danni patiti iure successionis e iure proprio. Beta chiamò in causa a titolo di garanzia la propria compagnia di assicurazione, chiese il rigetto delle domande e, in subordine, una declaratoria di responsabilità diretta ed esclusiva in capo all'Azienda USL Zeta. Quest'ultima, reclamò a sua volta il rigetto delle pretese attoree e, in caso di accertamento della responsabilità del chirurgo, ne domandò la condanna in via esclusiva al riconosciuto risarcimento dei danni.

La compagnia di assicurazione, eccepita l'inoperatività della polizza, chiese il rigetto delle domande e, in subordine, la rilevazione di responsabilità in via esclusiva in capo all'Azienda USL.

Con sentenza del 2012, il Tribunale, accertata la responsabilità di Beta e Zeta, condannò entrambi in solido al risarcimento dei danni nei confronti degli attori, il chirurgo a rifondere in via di regresso l'Azienda sanitaria delle somme erogate agli istanti a tale titolo, la compagnia di assicurazioni a tenere indenne Beta entro un massimale determinato.

Beta impugna il provvedimento, eccependo tra i motivi il difetto di giurisdizione. Il giudice di seconde cure accoglie l'appello, dichiarando in ordine alla domanda di manleva e regresso proposta da Zeta il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della Corte dei Conti.

L'azienda USL ricorre allora in Cassazione con il solo motivo relativo alla giurisdizione. La Suprema Corte accoglie il ricorso, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte di Appello anche la decisione in ordine alle spese del giudizio.

Qual è il perimetro della giurisdizione della Corte dei Conti? Il giudice ordinario può conoscere dell'azione di rivalsa di una pubblica amministrazione nei confronti di un soggetto a essa legato da un rapporto di servizio? L'azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile sono sostitutive o, diversamente, indipendenti?

La configurazione della responsabilità

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondato il motivo di ricorso, ovvero la violazione ed errata applicazione degli artt. 52 R.D. n. 1214/1934 e 103 Cost., sulla base del principio generale consolidato secondo il quale l'azione di responsabilità contabile avverso i sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria «non è sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilità nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati». Tale orientamento supera il profilo di censura sollevato dal controricorrente, che richiama, nel caso di specie, la logica del «doppio binario», nonché l'art. 103 Cost., comma 1.

La specificità dei motivi del ricorso per cassazione

La Suprema Corte disattende le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal controricorrente in ordine alla mancata redazione di una rubrica recante le ragioni per cui il motivo è stato formulato, poiché la specificità dei motivi del ricorso per cassazione ex art. 360 c.p.c. non richiede una formula sacramentale o l'indicazione numerica, quando sia possibile rilevare la corretta qualificazione giuridica del vizio denunciato dalle argomentazioni in diritto e in fatto poste a fondamento della censura. Pertanto non si ravvisa nel caso di specie una violazione del principio di autosufficienza

La giurisdizione del giudice ordinario

La Cassazione ricostruisce la fattispecie di danno erariale indiretto, affermando che l'azione di responsabilità civile promossa dall'Amministrazione interessata davanti al giudice ordinario è diretta al «pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria e integralmente compensativa, a protezione dell'interesse particolare dell'Amministrazione attrice».

La giurisdizione del giudice contabile

Secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent. n. 4883/2019), l'azione di responsabilità per danno erariale è diretta a tutelare «l'interesse pubblico generale, il buon andamento della Pubblica Amministrazione e il corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria». Pertanto, l'ipotesi di eventuali interferenze tra il giudizio civile e quello contabile non integra una questione di giurisdizione, bensì riguarda la proponibilità dell'azione di responsabilità davanti al giudice contabile, fatto salvo che non sia contestato un danno erariale. Soltanto in tal caso, le Sezioni Unite della Suprema Corte potranno conoscere della questione di giurisdizione, poiché viene contestata «la potestas iudicandi del giudice contabile», posto che la Corte dei Conti non è «il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela da danni pubblici (Corte Cost. , sent. n. 355/2010, sent. n. 46/2008, sent. n. 641/1987)». Né può applicarsi alla fattispecie in esame l'art. 9, comma 5, L. n. 24/2017, poiché la norma è intervenuta successivamente alla proposizione della domanda attorea secondo il principio della principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c. .

L'azione di rivalsa

La Sezioni unite della Corte di Cassazione evidenziano che la Corte di appello avrebbe dovuto accertare se l'autonoma domanda di manleva proposta dall'Azienda Ospedaliera nei confronti del sanitario dipendente della stessa, non ancora condannato in sede contabile, fosse fondata.

Nel caso di specie, l'errore medico che ha causato il danno alla salute realizza un danno erariale indiretto. La fattispecie è integrata dal danno subito dall'Azienda Ospedaliera a seguito della condanna al risarcimento del terzo danneggiato dovuta al fatto di un dipendente, ovvero del chirurgo.

Dunque, oggetto di disamina giudiziale è l'azione di rivalsa di una Pubblica Amministrazione danneggiata per un fatto di un dipendente nei confronti di un soggetto ad essa legato da un rapporto di servizio.

Con la pronuncia in esame la Cassazione a Sezioni Unite ribadisce gli indirizzi della Consulta e della Cassazione «sul generale parallelismo tra le autonome azioni contabile e civile nei limiti del ne bis in idem (Corte dei conti, Sez. giur.per la Lombardia, sent. 7.10.2020, n. 152)», già affermata dalla giurisprudenza risalente della Corte Costituzionale. Le differenze tra le due azioni sia nella funzione, sia nei presupposti esclude la possibilità di violazione del principio del ne bis in idem (Cass., Sez. Un., 27 agosto 2019, n. 21742; Cass. 20 dicembre 2018, n. 32929), come affermato dalla recente giurisprudenza della Cedu, che ravvisa una violazione del predetto principio soltanto nell'ipotesi in cui la distinzione tra i giudizi instaurati avverso la medesima condotta si fonda sulla sanzione e non sui relativi presupposti (Cedu, Causa Grande Stevens e altri c. Italia, II Sez., sent. 4.3. 2014).

La responsabilità civile e quella amministrativo-contabile traggono origine dal medesimo fatto, ma propongono presupposti e struttura diversi. Essi si muovono su piani distinti, regolano rapporti giuridici differenti sotto il profilo soggettivo e oggettivo e presentano i parametri normativi di riferimento diversi (D. Chindemi, Resp. civ. e prev., fasc.5, 2011).

L'autonomia tra le due azioni incontra quale unico limite la necessità di «tener conto, con effetto decurtante, di quanto già liquidato in sede contabile, che il debitore potrà far valere, se del caso, anche in fase di esecuzione (Cass., Sez. un., sent. n. 14632/2015, cit.; Cass., Sez. un., sent. 32929/2018)».

Il recente dibattito giurisprudenziale recente ha sottolineato la centralità dell'interesse patrimoniale dell'Amministrazione, che privilegia un sistema di integrale riparazione.

Infatti, l'azione di rivalsa della P.A. costituisce una forma ditutela avverso quei comportamenti illeciti, che integrano una violazione degli obblighi di servizio, produttiva di un danno patrimoniale nei confronti della collettività. La sua natura obbligatoria esprime la tutela dell'interesse finanziario di tutto il settore pubblico (A. Sirignano, N. Cannovo, G. Ricci, Riv. it. medicina legale, fasc.1, 2011).

Si rammenta che nel caso di specie rileva il danno erariale indiretto. Dunque, l'esercente la professione sanitaria risponde a titolo di responsabilità amministrativa, ove, con dolo o colpa grave, abbia cagionato danni a terzi nell'ambito del rapporto d'impiego o di servizio con la P.A., cagionando alla stessa un nocumento patrimoniale integrato dal risarcimento che essa ha dovuto corrispondere al terzo danneggiato a seguito della condanna da parte del giudice ordinario.