Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 21 - Programma degli acquisti e programmazione dei lavori pubblici 12 (A)

La genesi dell'istituto della programmazione e i suoi rapporti con le direttive UE

La prima disciplina organica sulla programmazione delle opere pubbliche, tendente a razionalizzare la fase prodromica in esame, è stata introdotta nell'ordinamento dall'art. 14 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e dal relativo regolamento di attuazione, approvato con d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (artt. 11, 12, 13 e 14).

In seguito, il d.lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163, ha disciplinato in modo più puntuale la programmazione dei lavori pubblici all'art. 128. Quest'ultimo, riprendendo l'art. 14, legge n. 109/1994, ha previsto che l'attività di realizzazione dei lavori di singolo importo superiore a 100.000 euro si svolgesse sulla base di un programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali predisposti e approvati dalle amministrazioni aggiudicatrici, nel rispetto dei documenti programmatori, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare nell'anno stesso.

Il programma triennale seguiva gli studi di fattibilità e di identificazione e quantificazione dei propri bisogni che le amministrazioni aggiudicatrici avevano il dovere di predisporre.

Il regime era profondamente diverso per le opere pubbliche rispetto alle acquisizioni di beni e di servizi, atteso che l'obbligatorietà della programmazione era prevista dal codice dell'epoca solo per le procedure di affidamento dei contratti relativi ai lavori pubblici e non anche per quelle di affidamento dei contratti per l'acquisto di beni e servizi.

Con riguardo a queste ultime, l'art. 271 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, ha introdotto la previsione che ciascuna amministrazione aggiudicatrice potesse approvare ogni anno un programma annuale per l'acquisizione di beni e servizi relativo all'esercizio successivo. In tal caso si applicavano, in quanto compatibili, le richiamate disposizioni di cui all'art. 128, commi 2 (ultimo periodo), 9, 10 e 11, dell'allora codice e all'art. 13, commi 3 (secondo e terzo periodo) e 4, dello stesso regolamento n. 207.

Il programma doveva essere predisposto nel rispetto dei principi generali di economicità e di efficacia dell'azione amministrativa, in conformità alle disposizioni del codice e sulla base del fabbisogno di beni e servizi definito dall'amministrazione aggiudicatrice, tenendo conto dell'ordinamento della stessa e della normativa di settore.

Il programma individuava l'oggetto, l'importo presunto e la relativa forma di finanziamento.

Dalla norma in esame, come detto, discendeva una diversa disciplina applicabile a servizi e forniture – per i quali era prevista una programmazione su base annuale e facoltativa – rispetto a quella prevista per i lavori – obbligatoria ed articolata in un doppio livello, annuale e trimestrale.

Un avvicinamento dei due regimi, opere pubbliche e acquisizione di beni e servizi, avvenne per la prima volta con l'art. 1, comma 505, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, secondo il quale, al fine di favorire la trasparenza, l'efficienza e la funzionalità dell'azione amministrativa, le amministrazioni pubbliche approvavano, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. Il programma biennale, predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi, indicava le prestazioni oggetto dell'acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche. L'aggiornamento annuale indicava le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l'anno di riferimento. La violazione delle disposizioni testé esaminate era valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell'attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance. Inoltre, le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non potevano ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.

Quindi, nel 2015 si introdusse l'obbligatorietà del programma per le acquisizioni di beni e servizi solo se di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. Si trattava di un programma biennale con aggiornamento annuale.

Infine, il codice del 2016 ha introdotto una disciplina generale della programmazione relativa ai settori delle opere pubbliche e degli acquisti di beni e servizi, obbligatoria per entrambi, con la deroga per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore a 40 mila euro.

Come visto, la previsione si riconduce ad uno dei criteri direttivi generali fissati dal legislatore delegante che, alla lett. bb) dell'art. 1, comma 1, della legge 28 gennaio 2016, n. 11, ha indicato quello della razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, mediante la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle fasi di programmazione e controllo.

Un ulteriore riferimento indiretto della legge delega del 2016 alla programmazione è stato individuato nelle lett. qqq) e lett. sss) dell'art. 1, comma 1.

La lett. qqq) demanda al legislatore delegato l'introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto sull'ambiente, la città o sull'assetto del territorio.

La lett. sss), invece, prevede l'espresso superamento delle disposizioni di cui alla legge n. 443/2001 attraverso l'aggiornamento e la revisione del Piano generale dei trasporti e della logistica approvato con d.P.R. del 14 marzo 2001, nonché una semplificazione della programmazione anche a livello centrale per rendere concretamente più coerenti la pianificazione e la programmazione degli investimenti delle opere pubbliche (Ruscigno, 359).

Quanto alle fonti comunitarie, analoga relazione non è rinvenibile tra la programmazione e le direttive UE n. 24 e 25 del 2014.

Infatti, il legislatore eurounitario non si è occupato espressamente dell'istituto in esame limitandosi nei “Considerando” di dette direttive a trattare esclusivamente il tema della progettazione.

Un riferimento delle menzionate direttive alla programmazione può ritenersi contenuto nelle norme a proposito delle consultazioni preliminari di mercato e degli avvisi dell'intenzione di programmare appalti.

Le consultazioni preliminari prevedono che, prima dell'avvio di una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono svolgere consultazioni di mercato ai fini della preparazione dell'appalto, nonché per informare gli operatori economici degli appalti da essi programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi.

A tal fine, le amministrazioni aggiudicatrici possono, ad esempio, sollecitare o accettare consulenze da parte di esperti o autorità indipendenti o di partecipanti al mercato. Tali consulenze possono essere utilizzate nella pianificazione e nello svolgimento della procedura di appalto, a condizione che non abbiano l'effetto di falsare la concorrenza e non comportino una violazione dei principi di non discriminazione e di trasparenza (art. 40, direttiva 2014/24; art. 58, direttiva 2014/25).

Quanto agli avvisi dell'intenzione di programmare appalti, essi consistono nella facoltà per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori di rendere nota l'intenzione di programmare appalti pubblicando un apposito avviso (“avvisi di preinformazione”, art. 48 direttiva 2014/24; “avvisi periodici indicativi”, art. 67 direttiva 2014/25).

A livello nazionale le norme esaminate trovano rispondenza rispettivamente negli articoli 66, “Consultazioni preliminari di mercato”, e 70, “Avvisi di preinformazione”, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Al riguardo la dottrina ha dato una lettura unificante degli istituti in termini di programmazione. In particolare, nell'obbligo degli avvisi di preinformazione previsto dall'art. 70 del codice è stato rinvenuto un collegamento con l'attività di cui trattasi, atteso che la pubblicazione dell'intenzione di bandire per l'anno successivo appalti, cui sono tenute le stazioni appaltanti entro il 31 dicembre di ogni anno, richiede un coordinamento con i programmi, triennale delle opere pubbliche e biennale delle acquisizioni di beni e servizi, nonché con i relativi aggiornamenti. Viceversa, la stessa dottrina ha osservato che le consultazioni preliminari di mercato indicate dall'art. 66 vedono ormai superflua la propria funzione d'informazione per gli operatori, a fronte delle forme di pubblicità dei programmi introdotte dall'art. 21. Al tempo stesso, però, è stata proposta una lettura coordinata dell'art. 66, comma 2, con l'art. 21 nel senso che se le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare consulenze, relazioni o altra documentazione tecnica per la preparazione dell'appalto e per lo svolgimento della relativa procedura, la locuzione “pianificazione” consentirebbe che tale documentazione possa essere utilizzata nella pianificazione e nello svolgimento non solo della procedura di appalto come riferibile alla singola gara, ma più in generale alle gare della stazione appaltante in un dato arco temporale. In sostanza, si propone una lettura più estesa della portata della norma nel senso che detti strumenti possono essere impiegati anche al fine della redazione del programma triennale/biennale e del suo aggiornamento (De Nictolis, Appalti pubblici e concessioni, 308).

Altra dottrina colloca la consultazione preliminare di mercato in un secondo segmento successivo alla programmazione e precisamente in quello della organizzazione della gara (Massari, 187; Brugnoletti, 615).

Per il Consiglio di Stato, la naturale collocazione dell'istituto delle consultazioni preliminari di mercato è, appunto, nella fase successiva alla programmazione anche per evitare che si possa influire, in modo più o meno trasparente, proprio sull'atto di programmazione che è cruciale per la successiva attività della stazione appaltante (Cons. St. sez. cons. atti norm., n. 445/2019, parere reso sullo schema di linee guida recanti: “Indicazioni sulle consultazioni preliminari di mercato”). In effetti, in coerenza con il parere citato, le linee guida Anac n. 14 del 2019 prevedono che la consultazione si svolge dopo la programmazione e prima dell'avvio del procedimento per la selezione del contraente (punto 1.4). Tuttavia, le stesse indicano che le consultazioni preliminari di mercato possono perseguire, altresì, lo scopo di calibrare obiettivi e fabbisogni della stazione appaltante e realizzare economie di mezzi e risorse, anche in relazione all'assetto del mercato, servendosi dell'ausilio di soggetti qualificati (punto 1.2). Tale previsione sembra essere più vicina all'attività di programmazione piuttosto che successiva ad essa.

La norma alla luce delle disposizioni successive

L'art. 21, comma 8, rimette ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili), di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione delle modalità di aggiornamento dei programmi e dei relativi elenchi annuali; dei criteri per la definizione degli ordini di priorità, per l'eventuale suddivisione in lotti funzionali, nonché per il riconoscimento delle condizioni che consentano di modificare la programmazione e di realizzare un intervento o procedere a un acquisto non previsto nell'elenco annuale; dei criteri e delle modalità per favorire il completamento delle opere incompiute; dei criteri per l'inclusione dei lavori nel programma e del livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo; degli schemi tipo e delle informazioni minime che essi devono contenere, individuate anche in coerenza con gli standard degli obblighi informativi e di pubblicità relativi ai contratti; delle modalità di raccordo con la pianificazione dell'attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento.

Il regolamento è stato adottato con d.m. 16 gennaio 2018, n. 14, facendo venire meno il regime transitorio previsto dall'art. 216, comma 3, cui rinvia l'ultimo comma dell'art. 21.

A sua volta, l'art. 21 è stato oggetto di successive modifiche e integrazioni ad opera del decreto cd. correttivo, d.lgs. n. 56/2017 e del d.l. n. 32/2019, convertito, con modificazioni dalla l. n. 55 del 14 giugno 2019. In tempo emergenziale, poi, allo stesso articolo sono state previste deroghe temporanee al fine arginare gli effetti della pandemia da COVID-19 (art. 86-bis, commi 1 e 4, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv., con modif., in l. 24 aprile 2020, n. 27, in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari; art. 48, comma 2, dello stesso d.l. n. 18/2020, come sostituito dall'art. 109, comma 1, lett. a), d.l. 19 maggio 2020, n. 34, conv., con modif., in l. 17 luglio 2020, n. 77, in materia di servizi educativi e scolastici e dei servizi sociosanitari e socioassistenziali). Infine, per agevolare la ripartenza del settore degli appalti pubblici, l'art. 8, comma 1, lett. d) del d.l. n. 76/2020, conv., con modif., in l. 11 settembre 2020, n. 120, e successivamente modificato dall'art. 51, comma 1, lett. f) del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, conv. con modif. in l. 29 luglio 2021, n. 108, ha stabilito che, in relazione alle procedure pendenti cui bandi o avvisi, con i quali si indice una gara, sono già stati pubblicati alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure in cui, alla medesima data, siano già stati inviati gli inviti a presentare le offerte o i preventivi, ma non siano scaduti i relativi termini, e in ogni caso per le procedure disciplinate dal medesimo decreto legislativo avviate a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino alla data del 30 giugno 2023, le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture possono essere avviate anche in mancanza di una specifica previsione nei documenti di programmazione di cui all'art. 21 del d.lgs. n. 50/2016, già adottati, a condizione che entro trenta giorni decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto si provveda ad un aggiornamento in conseguenza degli effetti dell'emergenza da COVID-19.

Ambito di applicazione della norma: i profili soggettivi

Al fine di identificare i soggetti tenuti alla programmazione occorre considerare il comma 1 dell'art. 21 per i settori ordinari e l'art. 114 del codice per i settori speciali.

L'art. 21 dispone che «le amministrazioni aggiudicatrici» adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali.

Il riferimento alle “amministrazioni aggiudicatrici”, quali soggetti tenuti ad adottare il programma, riguarda le amministrazioni come definite dalla lett. a), comma 1, dell'art. 3 del codice, e non comprende anche gli enti aggiudicatori, come definiti dalla lett. e), comma 1, dello stesso art. 3.

Sull'opportunità di tale esclusione ebbe a pronunciarsi il Consiglio di Stato nel parere reso a proposito dello schema di decreto legislativo recante “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione”, ai sensi dell'art. 1, comma 3, della l. 28 gennaio 2016, n. 11 (Cons. St. comm. speciale., parere n. 855/2016). In tale occasione, fu sottolineata la problematicità dell'estensione dell'obbligo di cui trattasi agli enti aggiudicatori. Infatti, gli enti aggiudicatori, come indicati dal citato art. 3, comma 1, lett. e), sono enti formalmente privati, tenuti solo in alcuni casi al rispetto delle regole di evidenza pubblica, ma per il resto operanti in regime di concorrenza (Cons. St., Ad. plen. n. 16/2011). In particolare, è stato evidenziato il possibile contrasto con i principi costituzionali di libertà di impresa e con gli obiettivi fondamentali dell'evidenza pubblica comunitaria di imporre il rispetto degli obblighi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento tipici dell'agire amministrativo ad una sfera organizzativa interna e antecedente rispetto alla fase procedimentalizzata di scelta del contraente nei settori regolati dal codice. In definitiva, tale obbligo (tra l'altro esteso anche ai lavori) sarebbe risultato di problematica conciliabilità con l'attività di un'impresa che opera in un mercato competitivo e che per tale ragione dovrebbe poter modificare le proprie strategie d'impresa ed i propri piani di investimento in tempi e secondo modalità che non sarebbero compatibili con i vincoli procedurali stabiliti dalla disciplina in commento.

Con riferimento ai settori speciali, l'art. 114 d.lgs. n. 50/2016 rinvia alle disposizioni di cui agli artt. da 1 a 58, applicabili in quanto compatibili, tranne quelle relative alle concessioni.

Il rinvio comprende l'art. 21. Ne consegue che l'obbligo di programmazione riguarda anche gli enti aggiudicatori che sono amministrazioni aggiudicatrici (De Nictolis, 297).

Nei settori di cui trattasi, l'esclusione resta nei confronti dei soggetti privati che eseguono lavori con finanziamento pubblico superiore al 50%; i titolari del permesso di costruire che eseguono opere di urbanizzazione a scomputo; i concessionari di servizi per i lavori (art. 1, comma 2, lett. a), b), d), e) del codice), nonché le società miste (art. 1, comma 3, d.lgs. n. 50/2016).

Infine, non sono tenuti alla programmazione di cui trattasi i soggetti aggregatori e le centrali di committenza, esclusi dall'applicazione dell'art. 21 per sua espressa previsione al comma 8-bis.

L'esclusione trova spiegazione dal punto di vista funzionale, in quanto questi soggetti svolgono attività per conto delle stazioni appaltanti in attuazione della programmazione adottata da ciascuna di esse onde la propria pianificazione trova una disciplina specifica che deve potersi coordinare con quella delle stazioni appaltanti.

Di qui l'obbligo per le amministrazioni di comunicare, entro il mese di ottobre, l'elenco delle acquisizioni di forniture e servizi di importo superiore a 1 milione di euro al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, in modo da consentire loro di programmare le procedure di evidenza pubblica necessarie ad individuare gli affidatari dei servizi elencati (art. 21, comma 6).

Inoltre, l'art. 21, comma 8, del codice demanda al regolamento del Ministro delle infrastrutture la definizione delle modalità di raccordo con la pianificazione dell'attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento.

A sua volta, il menzionato regolamento dispone che, negli elenchi annuali degli acquisti di forniture e servizi e negli elenchi annuali dei lavori, le amministrazioni indicano per ciascun acquisto l'obbligo, qualora sussistente, ovvero l'intenzione di ricorrere ad una centrale di committenza o ad un soggetto aggregatore per l'espletamento della procedura di affidamento. A tal fine le amministrazioni consultano la pianificazione dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza e ne acquisiscono il preventivo assenso o ne verificano la capienza per il soddisfacimento del proprio fabbisogno.

Qualora l'amministrazione ricorra ad una centrale di committenza o ad un soggetto aggregatore, l'elenco annuale ne indica la denominazione fra quelle registrate nell'AUSA nell'ambito della Banca Dati dei Contratti Pubblici dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (art. 8, d.m. 16 gennaio 2018, n. 14).

Fin qui l'ambito soggettivo di applicazione della norma.

Con riferimento all'ambito oggettivo, la norma fa riferimento in generale alle opere pubbliche e alle acquisizioni di servizi e beni, oggetto di trattazione nei successivi paragrafi.

La coerenza del programma con il bilancio

Con riguardo alle modalità di adozione, il programma è adottato in coerenza con il bilancio preventivo della amministrazione. Per gli enti locali, i programmi sono approvati secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti stessi.

Da più parti in dottrina si è colta la differenza rispetto alla precedente disciplina contenuta nell'art. 128 d.lgs. n. 163/2006, che vincolava l'elenco annuale al bilancio preventivo nel senso che l'approvazione doveva riguardare unitamente entrambi.

Viceversa, la vigente disposizione consente di conciliare le diverse tempistiche dei soggetti pubblici che approvano il bilancio sì da consentire l'effettiva adozione del programma solo una volta che siano note le risorse disponibili.

Infatti, quanto agli enti locali, le scadenze da prendere in considerazione sono quelle disciplinate in materia di programmazione economico-finanziaria, piuttosto che quelle riguardanti i contratti.

In sostanza, il riferimento dell'art. 21 ai documenti programmatori richiede che la programmazione in esame debba avvenire contestualmente all'attività di programmazione economico-finanziaria dell'amministrazione; di qui il collegamento per gli enti locali al Documento unico di programmazione di cui il programma delle acquisizioni costituisce un allegato.

Ne discende che la richiesta coerenza con il bilancio rappresenta il corollario del diverso sistema di programmazione economico e finanziario delle amministrazioni pubbliche, rispetto al quale il bilancio costituisce il momento di consolidamento effettivo delle scelte precedentemente programmate, attraverso l'appostamento delle specifiche voci di finanziamento delle opere e dei servizi nei diversi capitoli di spesa.

In questo senso, il riferimento alla coerenza sembra più corrispondere al vincolo introdotto dalla nuova contabilità delle amministrazioni pubbliche, per cui è possibile finanziare opere e servizi solo mediante entrate certe e programmate e non più attraverso il sistema della presunzione di entrata eventualmente da correggere in sede di assestamento di bilancio con l'avanzo di amministrazione.

Da quanto fin qui visto, si può ritenere che gli strumenti previsti dall'articolo in commento corrispondano principalmente al fine assegnato dal legislatore delegante di rendere più razionale ed efficiente la spesa pubblica riducendo l'alea collegata alla programmazione finanziaria virtuale che caratterizzava il precedente programma triennale dei lavori pubblici (Contieri, Mercurio, 175 ss.).

La pubblicità degli atti di programmazione

Il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali sono pubblicati sul profilo del committente, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e dell'Osservatorio dell'ANAC, anche tramite i sistemi informatizzati delle regioni e delle provincie autonome indicati dall'art. 29, comma 4.

Per i lavori pubblici il regolamento n. 14/2018 ha previsto un sistema di consultazione preliminare avente ad oggetto lo schema del programma triennale e l'elenco annuale.

Successivamente all'adozione, avviene la loro pubblicazione sul profilo del committente. Le amministrazioni possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni entro trenta giorni da detta pubblicazione. L'approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all'elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro i successivi trenta giorni dalla scadenza delle consultazioni, ovvero, comunque, in assenza delle consultazioni, entro sessanta giorni dalla pubblicazione.

La pubblicazione viene effettuata in formato open data presso i siti informatici di cui agli artt. 21, comma 7, e 29 del codice. Le amministrazioni possono adottare ulteriori forme di pubblicità purché queste siano predisposte in modo da assicurare il rispetto dei termini sopra indicati (art. 5, comma 5, d.m. n. 14/2018).

Si tratta di un sistema che richiama quello di cui al previgente codice (art. 128, comma 2, ult. periodo).

Il regime della pubblicità riguarda anche le eventuali modifiche ai programmi triennali, soggette agli stessi obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 21, comma 7, e 29, commi 1 e 2, del codice.

Inoltre, nei casi in cui le amministrazioni non provvedano alla redazione del programma triennale dei lavori pubblici, per assenza di lavori, sono tenute a darne comunicazione sul profilo del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e sui corrispondenti siti informatici di cui agli artt. 21, comma 7, e 29 del codice (art. 5, comma 8, d.m. n. 14/2018).

Quanto al programma biennale degli acquisti di beni e servizi, il regolamento n. 14/2018 prevede l'obbligo di comunicazione al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori dell'elenco delle acquisizioni di forniture e servizi di importo stimato superiore ad 1 milione di euro mediante la trasmissione al portale dei soggetti aggregatori nell'ambito del sito acquisti in rete del Ministero dell'economia e delle finanze anche tramite i sistemi informatizzati regionali di cui all'art. 21, comma 7, e all'art. 29, comma 4, del codice (art. 7, comma 5, n. 14/2018).

Come per i lavori, analoghi obblighi di pubblicità sono previsti in caso di modifica ovvero di omessa redazione del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi (art. 7, comma 10, d.m. n. 14/2018).

Qualora le amministrazioni non provvedano alla redazione del programma biennale in esame, per assenza di acquisti di forniture e servizi, sono tenute a darne comunicazione sul profilo del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e sui corrispondenti siti informatici di cui agli artt. 21, comma 7, e 29 del codice (art. 7, comma 4).

Anche i programmi biennali degli acquisti di forniture e servizi sono modificabili nel corso dell'anno, previa apposita approvazione dell'organo competente, da individuarsi, per gli enti locali, secondo la tipologia della modifica, nel rispetto di quanto previsto all'art. 21, comma 1, secondo periodo, del codice, qualora le modifiche riguardino le ipotesi previste dal comma 8 dell'art. 7, d.m. n. 14/2018.

Dette modifiche ai programmi sono soggette ai menzionati obblighi di pubblicazione di cui all'art. 21, comma 7, e 29, commi 1 e 2, del codice, ovvero, sul profilo del committente, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e dell'Osservatorio dell'ANAC, anche tramite i sistemi informatizzati delle regioni e delle provincie autonome.

Il programma dei lavori pubblici

Il programma triennale dei lavori pubblici è il documento che le amministrazioni adottano al fine di individuare i lavori da avviare nel triennio, necessari al soddisfacimento dei fabbisogni rilevati e valutati dall'amministrazione preposta (art. 3, comma 1, lett. ggggg-sexies).

La programmazione dei lavori pubblici è triennale ed è obbligatoria per i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 euro.

L'elenco annuale dei lavori è l'elenco degli interventi ricompresi nel programma triennale dei lavori pubblici di riferimento da avviare nel corso della prima annualità del programma stesso (art. 3, comma 1, lett. ggggg-septies).

I lavori inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici e nei relativi aggiornamenti annuali da avviare nella prima annualità, previa attribuzione del codice unico di progetto di cui all'art. 11, della l. 16 gennaio 2003, n. 3, indicano i mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul bilancio dell'amministrazione, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici (art. 21, comma 3).

Per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 euro, ai fini dell'inserimento nell'elenco annuale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica. Ai fini dell'inserimento nel programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente, ove previsto, il documento di fattibilità delle alternative progettuali, di cui all'art. 23, comma 5 (art. 21, comma 3).

Il programma comprende anche i lavori complessi e gli interventi suscettibili di essere realizzati attraverso contratti di concessione o di partenariato pubblico privato (art. 21, comma 4).

La lotta alla piaga delle opere eternamente incompiute: il colpo di frusta del “d.l. Semplificazioni”

Nella programmazione sono inserite, inoltre, le opere pubbliche incompiute, ai fini della loro ultimazione ovvero dell'individuazione di soluzioni alternative quali il riutilizzo, anche ridimensionato, la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica, la vendita o la demolizione (art. 21, comma 2). Al riguardo il legislatore traccia una sorta di percorso privilegiato obbligato al fine di assicurare l'effettivo completamento di queste opere, prima di poterne programmare delle altre. L'unica ulteriore opzione è quella di individuare delle soluzioni alternative quali «il riutilizzo, anche ridimensionato, la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica, la vendita o la demolizione».

La ricognizione delle opere incompiute persegue il fine di contenere le diseconomie derivanti dalla mancata ultimazione delle opere, valutando la sussistenza delle condizioni per il loro completamento ovvero una diversa utilizzazione, destinazione d'uso, cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera, oppure la vendita o, da ultimo, la demolizione, qualora le esigenze di pubblico interesse non consentano l'adozione di soluzioni alternative. Si tratta di una previsione che vincola le scelte dell'amministrazione ed è innovativa rispetto a quanto stabilito dall'art. 128 del previgente codice e rispetto al «sistema informativo di monitoraggio delle opere incompiute», SIMOI, introdotto con la finalità di creare, a livello informativo e statistico, una banca-dati costituita da appositi elenchi-anagrafe delle opere incompiute di competenza delle amministrazioni statali, regionali e locali (art. 44-bis, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv., con modif., in l. 22 dicembre 2011, n. 214).

La particolare attenzione alla necessità di portare a completamento le opere in corso di esecuzione trova conferma nel disposto di cui all'art. 7 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. n. 120/2020, che ha istituito un Fondo finalizzato alla prosecuzione dei lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di cui all'art. 35 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, chiamato ad intervenire nei casi di maggiori fabbisogni finanziari dovuti a sopravvenute e motivate esigenze, ovvero a temporanee insufficienti disponibilità finanziarie annuali. Le stazioni appaltanti potranno fare richiesta di accesso al Fondo quando, previo aggiornamento del cronoprogramma finanziario dell'opera, risulti, per l'esercizio in corso, un fabbisogno finanziario aggiuntivo non prevedibile rispetto alle risorse disponibili per la regolare e tempestiva prosecuzione dei lavori. L'accesso al Fondo è in ogni caso condizionato alla verifica da parte delle amministrazioni finanziatrici dell'impossibilità di attivare i meccanismi di flessibilità di bilancio ai sensi della normativa contabile vigente. Il Fondo non può finanziare nuove opere e l'accesso non può essere reiterato, ad esclusione del caso in cui la carenza delle risorse derivi da una accelerazione della realizzazione delle opere rispetto al cronoprogramma. Le modalità operative e i criteri di assegnazione delle somme del Fondo saranno individuate mediante decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, da adottare di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione.

Nell'elencazione delle fonti di finanziamento sono indicati anche i beni immobili disponibili che possono essere oggetto di cessione. Sono, altresì, indicati i beni immobili nella disponibilità dell'Amministrazione concessi in diritto di godimento, a titolo di contributo, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all'opera da affidare in concessione (art. 21, comma 5).

Il regolamento attuativo di cui al d.m. n. 14/2018

Il codice rimette a un regolamento attuativo la disciplina circa le modalità di aggiornamento dei programmi e dei relativi elenchi annuali; i criteri per la definizione degli ordini di priorità, per l'eventuale suddivisione in lotti funzionali, nonché per il riconoscimento delle condizioni che consentano di modificare la programmazione e di realizzare un intervento o procedere a un acquisto non previsto nell'elenco annuale; i criteri e le modalità per favorire il completamento delle opere incompiute; i criteri per l'inclusione dei lavori nel programma e il livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo; gli schemi tipo e le informazioni minime che essi devono contenere, individuate anche in coerenza con gli standard degli obblighi informativi e di pubblicità relativi ai contratti; le modalità di raccordo con la pianificazione dell'attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento (art. 21, comma 8).

La disciplina ha trovato attuazione nel d.m. del Ministero delle infrastrutture e trasporti, 16 gennaio 2018, n. 14.

L'art. 3 del citato d.m. e gli schemi-tipo allegati al decreto prevedono i contenuti del programma triennale dei lavori pubblici anche consistenti in lotti funzionali di un lavoro, dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti; il livello di progettazione minimo; l'ordine di priorità dei lavori; la struttura e il soggetto referente nell'ambito dell'organizzazione dell'amministrazione per la redazione del programma triennale.

A proposito di lotti funzionali, la giurisprudenza ha precisato che la circostanza che un primo lotto sia stato finanziato nell'ambito di altra procedura già conclusa non esclude che un secondo lotto possa essere “ricollegabile funzionalmente” alla prima procedura, in quanto si tratta dello stralcio di un progetto unitario, e il collegamento funzionale deriva dall'oggetto degli interventi edilizi, non dalla autonomia delle procedure di finanziamento. Nello specifico, esiste un progetto generale di demolizione e ricostruzione dell'intero complesso scolastico, articolato in più lotti solo per insufficienza delle risorse finanziarie. Riprendendo la problematica dei rapporti fra pianificazione per il triennio e pianificazione in funzione di adeguamento annuale, gli stessi vanno letti non in termini di esclusione, ma di reciproca integrazione.

Pertanto, superando un approccio di carattere formalistico, la circostanza che i lavori di demolizione debbano avvenire attingendo ad una fonte di finanziamento diversa non fa venire meno il dato di fatto che si tratta di un unico intervento di demolizione e ricostruzione (T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 270/2021).

Gli schemi-tipo per la programmazione triennale dei lavori pubblici sono costituiti dalle schede recanti il quadro delle risorse necessarie alla realizzazione dei lavori previsti dal programma, articolate per annualità e fonte di finanziamento; l'elenco delle opere pubbliche incompiute; l'elenco degli immobili disponibili di cui agli artt. 21, comma 5, e 191 del codice, ivi compresi quelli resi disponibili per insussistenza dell'interesse pubblico al completamento di un'opera pubblica rimasta incompiuta; l'elenco dei lavori del programma con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione; i lavori che compongono l'elenco annuale, con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione; l'elenco dei lavori presenti nel precedente elenco annuale non più riproposti nel programma successivo per motivi diversi dall'avvio della procedura di affidamento.

L'art. 4 d.m. n. 14/2018 fissa i criteri d'inclusione delle opere pubbliche incompiute nei programmi triennali dei lavori pubblici e nei relativi elenchi annuali.

L'art. 5 detta le modalità di redazione, approvazione, aggiornamento e modifica del programma triennale dei lavori pubblici e del relativo elenco annuale, nonché gli obblighi informativi e di pubblicità.

Come già visto a proposito dell'obbligo di pubblicità dei programmi, nei casi in cui le amministrazioni non provvedano alla redazione del programma triennale dei lavori pubblici, per assenza di lavori, ne danno comunicazione sul profilo del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e sui corrispondenti siti informatici di cui agli artt. 21, comma 7, e 29 del codice.

I programmi triennali di lavori pubblici sono modificabili nel corso dell'anno, previa apposita approvazione dell'organo competente, da individuarsi, per gli enti locali, secondo la tipologia della modifica, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 21, comma 1, secondo periodo, del codice, qualora le modifiche riguardino la cancellazione di uno o più lavori già previsti nell'elenco annuale; l'aggiunta di uno o più lavori in conseguenza di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale; l'aggiunta di uno o più lavori per la sopravvenuta disponibilità di finanziamenti all'interno del bilancio non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, ivi comprese le ulteriori risorse disponibili anche a seguito di ribassi d'asta o di economie; l'anticipazione della realizzazione, nell'ambito dell'elenco annuale di lavori precedentemente previsti in annualità successive; la modifica del quadro economico dei lavori già contemplati nell'elenco annuale, per la quale si rendano necessarie ulteriori risorse (art. 5, comma 9, d.m. n. 14 cit.).

Anche le modifiche ai programmi sono soggette agli obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 21, comma 7 e 29, commi 1 e 2, del codice (art. 5, comma 10, d.m. n. 14 cit.).

Un lavoro non inserito nell'elenco annuale può essere realizzato quando sia reso necessario da eventi imprevedibili o calamitosi o da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari. Un lavoro non inserito nell'elenco annuale può essere altresì realizzato sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, avviando le procedure di aggiornamento della programmazione (art. 5, comma 11, d.m. n. 14 cit.).

Il programma biennale degli acquisti di beni e servizi

Il programma biennale degli acquisti di beni e servizi è il documento che le amministrazioni adottano al fine di individuare gli acquisti di forniture e servizi da disporre nel biennio, necessari al soddisfacimento dei fabbisogni rilevati e valutati dall'amministrazione preposta (art. 3, comma 1, lett. ggggg-quinquies).

L'elenco annuale delle acquisizioni di forniture e servizi è l'elenco delle acquisizioni di forniture e dei servizi ricompresi nel programma biennale di riferimento, da avviare nel corso della prima annualità del programma stesso (art. 3, comma 1, lett. ggggg-octies).

Il programma degli acquisti di beni e servizi ha durata biennale.

Come per il programma triennale dei lavori pubblici, è approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti (art. 21, comma 1).

L'obbligatorietà del programma e dei relativi aggiornamenti annuali riguarda gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro.

Per le acquisizioni di forniture e servizi d'importo superiore a 1 milione di euro, le amministrazioni pubbliche sono tenute a comunicare, entro il mese di ottobre, il relativo elenco che prevedono di inserire nella programmazione biennale al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all'art. 9, comma 2, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, conv., con modif., in l. 23 giugno 2014, n. 89, che lo utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti.

Nell'ambito del programma, le amministrazioni aggiudicatrici individuano i bisogni che possono essere soddisfatti con capitali privati.

Come visto, il regime della pubblicità del programma biennale degli acquisti di beni e 0servizi e dei relativi aggiornamenti annuali è lo stesso di quello previsto per il programma triennale dei lavori pubblici: pubblicazione sul profilo del committente, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e dell'Osservatorio di cui all'art. 213, anche tramite i sistemi informatizzati delle regioni e delle provincie autonome di cui all'art. 29, comma 4 (art. 21, comma 7).

Per le acquisizioni di beni e servizi informatici e di connettività le amministrazioni aggiudicatrici tengono conto di quanto previsto dall'art. 1, comma 513, della l. 28 dicembre 2015, n. 208, in base al quale l'Agenzia per l'Italia digitale (Agid) predispone il Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione che è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato. Il Piano contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l'elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione corrente, individuando altresì i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare rilevanza strategica (art. 21, comma 6, ult. periodo).

La disciplina di dettaglio è demandata ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere del CIPE, d'intesa con la Conferenza unificata.

Si tratta del già menzionato regolamento attuativo, d.m. 16 gennaio 2018, n. 14, Recante procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l'acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali.

In esso sono definiti contenuti, ordine di priorità del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi; modalità di redazione, approvazione, aggiornamento e modifica del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi, obblighi informativi e di pubblicità.

Anche per l'adozione del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi, nonché dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali, le amministrazioni si attengono agli schemi-tipo allegati al decreto.

Ai fini della predisposizione del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali ed aggiornamenti annuali, le amministrazioni consultano, ove disponibili, le pianificazioni delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza, anche ai fini del rispetto degli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa (art. 6, comma 1).

Gli schemi-tipo per la programmazione biennale degli acquisti di forniture e servizi sono costituiti dalle schede recanti il quadro delle risorse necessarie alle acquisizioni previste dal programma, articolate per annualità e fonte di finanziamento; l'elenco degli acquisti del programma con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione. Nella scheda sono indicati le forniture e i servizi connessi ad un lavoro, riportandone il relativo CUP, ove previsto; l'elenco degli acquisti presenti nella prima annualità del precedente programma e non riproposti nell'aggiornamento del programma per motivi diversi da quelli di avvio dell'affidamento ovvero per i quali si è rinunciato all'acquisizione (art. 6, comma 2).

I soggetti che gestiscono i siti informatici, di cui agli artt. 21, comma 7 e 29 del codice, assicurano la disponibilità del supporto informatico per la compilazione degli schemi-tipo allegati al presente decreto.

Ogni acquisto di forniture e servizi riportato nel programma è individuato univocamente dal CUI. Per ogni acquisto per il quale è previsto, è riportato il CUP. Entrambi i codici vengono mantenuti nei programmi biennali nei quali l'acquisto è riproposto, salvo modifiche sostanziali del progetto che ne alterino la possibilità di precisa individuazione (art. 6, comma 4).

Nel programma biennale sono riportati gli importi degli acquisti di forniture e servizi risultanti dalla stima del valore complessivo, ovvero, per gli acquisti di forniture e servizi ricompresi nell'elenco annuale, gli importi del prospetto economico delle acquisizioni medesime (art. 6, comma 5).

Il programma biennale contiene altresì i servizi di cui al comma 11 dell'art. 23 del codice (progettazione, dibattito pubblico, direzione dei lavori, vigilanza, collaudi, studi e ricerche connessi, redazione dei piani di sicurezza e di coordinamento, prestazioni professionali e specialistiche, necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio), nonché le ulteriori acquisizioni di forniture e servizi connessi alla realizzazione di lavori previsti nella programmazione triennale dei lavori pubblici o di altre acquisizioni di forniture e servizi previsti nella programmazione biennale.

Le acquisizioni di forniture e servizi sono individuate da un proprio CUI e sono associate al CUI e al CUP, ove previsto, del lavoro o dell'acquisizione al quale sono connessi (art. 6, comma 7).

Nei programmi biennali degli acquisti di forniture e servizi, per ogni singolo acquisto, è riportata l'annualità nella quale si intende dare avvio alla procedura di affidamento ovvero si intende ricorrere ad una centrale di committenza o ad un soggetto aggregatore, al fine di consentire il raccordo con la pianificazione dell'attività degli stessi (art. 6, comma 8).

Per l'inserimento nel programma biennale degli acquisti di forniture e servizi, le amministrazioni, anche con riferimento all'intera acquisizione nel caso di suddivisione in lotti funzionali, provvedono a fornire adeguate indicazioni in ordine alle caratteristiche tipologiche, funzionali e tecnologiche delle acquisizioni da realizzare ed alla relativa quantificazione economica (art. 6, comma 9).

Il programma di cui trattasi riporta l'ordine di priorità. Nell'ambito della definizione degli ordini di priorità le amministrazioni individuano come prioritari i servizi e le forniture necessari in conseguenza di calamità naturali, per garantire gli interessi pubblici primari, gli acquisti aggiuntivi per il completamento di forniture o servizi, nonché le forniture e i servizi cofinanziati con fondi europei, e le forniture e i servizi per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario.

Le amministrazioni tengono conto di tali priorità, fatte salve le modifiche dipendenti da eventi imprevedibili o calamitosi, o da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari ovvero da atti amministrativi adottati a livello statale o regionale (art. 6, comma 11).

Le amministrazioni individuano, nell'ambito della propria organizzazione, la struttura e il soggetto referente per la redazione del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi (art. 6, comma 13).

Il programma è redatto ogni anno, scorrendo l'annualità pregressa ed aggiornando i programmi precedentemente approvati (art. 7, comma 1).

Non è riproposto nel programma successivo un acquisto di una fornitura o di un servizio per il quale sia stata avviata la procedura di affidamento (art. 7, comma 2).

Apposita scheda riporta l'elenco degli acquisti di forniture e servizi presenti nella prima annualità del precedente programma e non riproposti nell'aggiornamento del programma per motivi diversi da quelli di avvio della procedura di affidamento, ovvero per i quali si è rinunciato all'acquisizione.

Anche nei casi in cui le amministrazioni non provvedano alla redazione del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi, per assenza di acquisti di forniture e servizi, sono tenute a darne comunicazione sul profilo del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, e sui corrispondenti siti informatici di cui agli artt. 21, comma 7, e 29 del codice.

La comunicazione al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori avviene mediante la trasmissione al portale dei soggetti aggregatori nell'ambito del sito acquisti in rete del Ministero dell'economia e delle finanze anche tramite i sistemi informatizzati regionali di cui all'art. 21, comma 7 e all'art. 29, comma 4, del codice.

I programmi biennali degli acquisti di forniture e servizi sono modificabili nel corso dell'anno, previa apposita approvazione dell'organo competente, da individuarsi, per gli enti locali, secondo la tipologia della modifica, nel rispetto di quanto previsto all'art. 21, comma 1, secondo periodo, del codice, qualora le modifiche riguardino la cancellazione di uno o più acquisti già previsti nell'elenco annuale delle acquisizioni di forniture e servizi; l'aggiunta di uno o più acquisti in conseguenza di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale; l'aggiunta di uno o più acquisti per la sopravvenuta disponibilità di finanziamenti all'interno del bilancio non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, ivi comprese le ulteriori risorse disponibili anche a seguito di ribassi d'asta o di economie; l'anticipazione alla prima annualità dell'acquisizione di una fornitura o di un servizio ricompreso nel programma biennale degli acquisti; la modifica del quadro economico degli acquisti già contemplati nell'elenco annuale, per la quale si rendano necessarie ulteriori risorse (art. 7, comma 8).

In presenza di eventi imprevedibili o calamitosi o di sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari possono essere realizzati un servizio o una fornitura sebbene non inseriti nell'elenco annuale quando siano necessari per fronteggiare la situazione, ovvero se possono essere altresì realizzati sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, avviando le procedure di aggiornamento della programmazione.

Considerazioni conclusive

Dall'analisi della disciplina introdotta in materia di programmazione degli appalti pubblici la dottrina ha ricavato tre principi fondamentali, comuni ad entrambi i settori (Ruscigno, 360).

Il primo principio generale è quello della «obbligatorietà di una programmazione periodica» con aggiornamento annuale, sia per i lavori che per gli acquisti di beni e servizi, da parte di tutte le pubbliche amministrazioni aggiudicatrici di appalti.

Il secondo è quello della «connessione vincolante» tra la programmazione triennale lavori e il programma biennale acquisti con le previsioni di bilancio nonché, per gli enti locali, con la programmazione economico-finanziaria. Si tratta di un vincolo giuridico di «coerenza finanziaria» imposta dal legislatore tra opere da realizzare e acquisti da effettuare, da un lato, e disponibilità finanziarie, dall'altro. Rappresenta un elemento di chiarezza che potrebbe risultare di grande efficacia per evitare il ripetersi di fenomeni un tempo molto diffusi di gestione poco responsabile delle risorse pubbliche. La «coerenza finanziaria» crea, infatti, un vincolo giuridico più forte tra le disponibilità finanziarie e le spese per l'affidamento di contratti pubblici.

Il terzo è quello del «vincolo funzionale» delle commesse pubbliche al soddisfacimento dei fabbisogni della collettività.

A differenza di quello finanziario, esplicito, quest'ultimo è un principio implicito, ma ricavabile dalle disposizioni in materia di programmazione. Infatti, le amministrazioni sono obbligate, attraverso gli strumenti di programmazione, ad effettuare una rilevazione e una valutazione dei fabbisogni cui i programmi di opere e di acquisti devono legarsi funzionalmente onde assicurare il loro concreto soddisfacimento.

Si tratta di un vincolo funzionale che permane pur in mancanza di una previsione normativa espressa che descriva la natura e le funzioni del programma, come era il comma 2 dell'art. 128 del previgente codice. Le definizioni di programma di cui all'art. 3 del codice a proposito del programma triennale dei lavori pubblici e del programma biennale degli acquisti di beni e servizi, insieme alle caratteristiche dell'impianto complessivo previsto nell'art. 21, sono sufficienti per desumere la permanenza di tale vincolo.

A questi si può, infine, aggiungere un quarto principio che è quello della trasparenza.

Il regime obbligatorio della pubblicità dei programmi, degli aggiornamenti annuali, nonché delle relative modifiche eventualmente introdotte nel corso dell'anno è espressione di quest'ultimo principio, corollario necessario dei tre principi testé esaminati e del favor partecipationis, principio fondamentale, a cui si ispira l'intera disciplina in materia di appalti pubblici.