Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 50 - (Clausole sociali del bando di gara e degli avvisi)1

Inquadramento

L'art. 50 del Codice, recante disposizioni in materia di clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato nell'esecuzione dei contratti pubblici, sulla scorta di una sequenza storica di norme che ne costituiscono l'archetipo e che trovano nella norma in commento il più compiuto esito evolutivo, si prefigge lo scopo di consolidare un principio di tutela sociale nel diritto dei contratti pubblici, fino a tempi recenti permeato in maniera totalizzante dalle istanze legate alla tutela della concorrenza e del mercato (De Luca, Perrone).

Con la locuzione ‘clausole sociali' si è soliti intendere «quelle disposizioni normative che impongono ad un datore di lavoro il rispetto di determinati standard di protezione sociale e del lavoro come condizione per svolgere attività economiche in appalto o in concessione o per accedere a benefici di legge ed agevolazioni finanziarie» (Orlandini).

L'origine di siffatte clausole deve rinvenirsi nell'art. 2, della Convenzione OIL n. 94/1949, «Labour clauses (public contracts) convention» ratificata dalla l. n. 1305/1952, il quale disponeva che i bandi e gli avvisi per l'assegnazione di appalti e concessioni pubblici dovessero contenere «clausole che garantiscano ai lavoratori interessati salari (incluse le indennità) durata di lavoro e altre condizioni di lavoro non meno favorevoli di quelle stabilite per un lavoro dello stesso genere nella professione o nell'industria interessate della stessa regione».

Nell'ordinamento giuridico italiano le clausole sociali hanno trovato la loro prima disciplina nell'art. 36 dello Statuto dei lavoratori di cui alla l. n. 300/1970, secondo cui «nei provvedimenti di concessione di benefici accordati ai sensi delle vigenti leggi dallo Stato a favore di imprenditori che esercitano professionalmente un'attività economica organizzata e nei capitolati di appalto attinenti all'esecuzione di opere pubbliche, deve essere inserita la clausola esplicita determinante l'obbligo per il beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona. Tale obbligo deve essere osservato sia nella fase di realizzazione degli impianti o delle opere che in quella successiva, per tutto il tempo in cui l'imprenditore beneficia delle agevolazioni finanziarie e creditizie concesse dallo Stato ai sensi delle vigenti disposizioni di legge».

Il predetto art. 36 della l. n. 300/1970 è stato poi dichiarato incostituzionale nella parte in cui non estendeva l'obbligatorietà delle clausole di equo trattamento anche a quella dei contratti aventi ad oggetto la concessione di pubblici servizi; nell'occasione, la Corte costituzionale ha ribadito la rilevanza e la funzione dell'istituto, rimarcando che «le clausole sociali sono funzionali al procedimento di selezione del contraente e, in applicazione dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione, esse consentono alle imprese di confrontarsi limitando, però, la possibilità di incidere, a fini concorrenziali, il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori che deve essere pari al minimo previsto dai contratti collettivi di lavoro. Il rispetto delle norme volte a regolamentare i diritti dei lavoratori rappresenta un limite non valicabile alla competizione tra imprese».

Su questo quadro normativo nazionale si è poi innestata l'evoluzione valoriale della contrattualistica pubblica comunitaria, in merito alla quale si rinvia ai commenti degli artt. 4 e 30, che ha portato ad una sempre maggiore sensibilità nei confronti delle tematiche sociali.

Tale evoluzione, da ultimo, per quanto interessa in questa sede, ha prodotto l'inserimento nelle tre direttive eurounitarie del 2014 in tema di contratti pubblici (n. 2014/24/UE, n. 2014/23/UE e n. 2014/25/UE) di una folta schiera di disposizioni innervate di riferimenti alla tutela del lavoro e ad altri obiettivi di rilievo sociale.

In tale contesto, la Direttiva n. 2014/24/UE chiarisce fin dal Considerando n. 2 che gli appalti pubblici sono il mezzo per una «crescita intelligente, sostenibile e inclusiva», che debba tendere anche al «conseguimento di obiettivi condivisi a valenza sociale». In quest'ottica «lavoro e occupazione contribuiscono all'integrazione nella società e sono elementi chiave per garantire pari opportunità a tutti» (Considerando n. 36): è quindi, «particolarmente importante che gli Stati membri e le amministrazioni aggiudicatrici adottino misure pertinenti per garantire il rispetto degli obblighi in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro», applicando a tal fine le disposizioni nazionali ed europee vigenti (Considerando n. 37). In specie, «I relativi obblighi potrebbero trovare riscontro in clausole contrattuali. Dovrebbe anche essere possibile inserire negli appalti pubblici clausole che assicurino il rispetto dei contratti collettivi in conformità del diritto dell'Unione. Il mancato rispetto dei relativi obblighi potrebbe essere considerato un grave illecito perpetrato dall'operatore economico in questione che può comportare l'esclusione di quest'ultimo dalla procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico» (Considerando n. 39). Completano l'excursus relativo alla Direttiva n. 2014/24/UE gli artt. 18 (secondo cui «gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell'esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell'Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro elencate nell'allegato X») e 70 (secondo cui «le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all'esecuzione dell'appalto» purché collegate al suo oggetto, comprensive di considerazioni anche di ordine «sociale o relative all'occupazione») della stessa Direttiva.

Disposizioni pressoché identiche compaiono nella Direttiva n. 2014/23/UE (si vedano l'art. 30 e i Considerando nn. 55, 57, 58, 70 e 72) e nella Direttiva n. 2014/25/UE (si vedano gli artt. 36 e 87 oltre ai Considerando nn. 4, 51, 52, 54, 55, 102, 103 e 100).

Su questa nutrita base normativa, si sono innestati i criteri direttivi della legge delega n. 11/2016, focalizzati sulla valorizzazione delle esigenze sociali di promozione della stabilità occupazionale, sull'impiego di manodopera preferibilmente locale e sul favor nei confronti delle micro, piccole e medie imprese quanto all'accesso alle procedure di affidamento di contratti pubblici (Caringella, Protto).

Rilevano, in specie, le lett. ddd), fff), ggg) e iii) dell'art. 1 della l. n. 11/2016, rispettivamente dedicate:

– alla «valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale, mediante introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei confronti delle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnino, per l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare anche in parte manodopera o personale a livello locale ovvero in via prioritaria gli addetti già impiegati nel medesimo appalto, in ottemperanza ai princìpi di economicità dell'appalto, promozione della continuità dei livelli occupazionali, semplificazione ed implementazione dell'accesso delle micro, piccole e medie imprese, tenendo anche in considerazione gli aspetti della territorialità e della filiera corta e attribuendo un peso specifico anche alle ricadute occupazionali sottese alle procedure di accesso al mercato degli appalti pubblici, comunque nel rispetto del diritto dell'Unione europea»;

– alla «previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera», introducendo ««clausole sociali» volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prendendo a riferimento, per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori»;

– alla «previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di lavori e servizi che introduca clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato e stabilisca che i contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni devono intendersi quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto e svolta dall'impresa, anche in maniera prevalente»;

– all'«obbligo per i soggetti pubblici e privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici già esistenti o di nuova aggiudicazione» di introdurre «clausole sociali per la stabilità del personale impiegato e per la salvaguardia delle professionalità».

In attuazione dei criteri orientativi illustrati, le Commissioni parlamentari si erano espresse da subito a favore dell'introduzione dell'obbligo in capo alle stazioni appaltanti di inserire nella lex specialis specifiche clausole sociali. In origine, tuttavia, la versione originaria dell'art. 50 del Codice si era limitata a prevedere la mera facoltà di introdurre clausole sociali nella lex di gara.

Ciò fino all'adozione del ‘correttivo' di cui al d.lgs. n. 56/2017, con cui è stato posto in essere un importante cambio di prospettiva, non essendo più lasciata alla mera discrezionalità delle stazioni appaltanti la decisione sull'introduzione o meno di specifiche clausole sociali nella lex specialis di gara.

Questa modifica è stata salutata con favore dal Consiglio di Stato, che, nel parere 30 marzo 2017, n. 782 reso sulla bozza del decreto correttivo, ha puntualizzato che «l'intervento normativo proposto risulta conforme alla delega e alle direttive», e che «l'obbligo di inserimento delle clausole sociali nei bandi» è «apprezzabile nella misura in cui attua alcune fondamentali direttrici della direttiva 2014/24».

L'articolo in commento, nella sua versione attualmente vigente, quale esito del processo evolutivo sopra descritto, prevede che «per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscono, nel rispetto dei principi dell'Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l'applicazione da parte dell'aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all'art. 51 del d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81. I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50% dell'importo totale del contratto».

Bibliografia

Cafagno, Farì, I princìpi e il complesso ruolo dell'amministrazione nella disciplina dei contratti per il perseguimento degli interessi pubblici, in Clarich (a cura di), Commentario al Codice dei Contratti Pubblici, II ed., Torino, 2019; Caringella, Protto, Il Codice dei contratti pubblici dopo il correttivo, Roma, 2017; De Luca, Perrone, Clausola sociale, costo del lavoro e oneri, in Caringella, Giustiniani, Mantini (a cura di), I contratti pubblici, Roma, 2021; Orlandini, Clausole sociali, in treccani.it.