Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 84 - (Sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici) 1 2

I contenuti dell'art. 84

Nell'ambito del sistema di qualificazione di esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 Euro attualmente delineato dall'art. 84 in continuità con l'art. 40 d.lgs. n. 163/2006, ruolo centrale rivestono le Società Organismi di Attestazione che sono soggetti privati che esercitano una funzione di carattere pubblicistico, quale l'attestazione del possesso, da parte degli operatori economici, di determinati requisiti di capacità tecnica ed economica, secondo un sistema predefinito per legge, rinvenibile nelle disposizioni della Parte II, Titolo III d.P.R. n. 207/2010 (artt. 60-96).

Tali società sono menzionate nel comma 1 dell'art. 84, che specifica che le SOA sono autorizzate dall'Autorità Nazionale Anticorruzione e che sono tenute ad esercitare l'attività di attestazione nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l'assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. L'esercizio di attività di natura pubblicistica, come pure espressamente indicato dal richiamato comma 1, rende le SOA assoggettabili a giudizio di responsabilità davanti alla Corte dei Conti.

Nell'ambito dell'esecuzione di lavori pubblici, la qualificazione mediante attestazione SOA secondo il sistema unico delineato dall'art. 84 del Codice e dalle disposizioni connesse come sopra richiamate è richiesta per l'esecuzione di lavori di importo pari o superiore a 150.000 Euro per espressa previsione di legge (comma 1 della norma in esame). Per l'esecuzione di lavori al di sotto di detto importo è consentita la qualificazione in gara – analogamente a quanto avviene per affidamenti di servizi e forniture – sulla base delle indicazioni dettate dall'art. 90 d.P.R. n. 207/2010, tuttora vigente. Per l'esecuzione di lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di Euro, oltre all'attestazione di qualificazione SOA la stazione appaltante può richiedere all'operatore economico requisiti aggiuntivi finalizzati alla verifica della capacità economico finanziaria ed alla verifica della capacità professionale (in tale ultimo caso solo per lavori di importo superiore a 100 milioni di Euro), secondo quanto specificato in modo più articolato dal comma 7 dell'art. 84 d.lgs. n. 50/2016.

Il sistema unico di cui all'art. 84 in esame prevede il rilascio all'operatore economico, da parte della SOA, dietro specifica e contrattualizzata richiesta ed all'esito di puntuale verifica del possesso dei requisiti di carattere speciale indicati, di un attestato di qualificazione, di validità quinquennale (art. 84, comma 11, d.lgs. n. 50/2016), ma con obbligo di verifica triennale (art. 76 del d.P.R. n. 207/2010). Detto attestato è articolato in rapporto alle tipologie di lavori che l'operatore economico può eseguire (c.d. categorie di opere, da OG 1 a OG 13, come opere generali e categorie di opere specializzate da OS 1 a OS 35, tutte individuate e descritte nell'Allegato A al d.P.R. n. 207/2010) e all'importo dei lavori riferiti a dette categorie (classifiche, dalla I alla VIII, individuate nell'art. 61 d.P.R. n. 207/2010). Il sistema è unico, nel senso che le stazioni appaltanti non possono esigere altra qualificazione.

Al fine del rilascio dell'attestato di qualificazione le SOA, ai sensi dell'art. 84, comma 4, d.lgs. n. 50/2016, verificano ed attestano in relazione allo specifico operatore economico richiedente:

a) l'assenza dei motivi di esclusione di cui all'art. 80 d.lgs. n. 50/2016 che costituisce presupposto ai fini della qualificazione;

b) il possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria e tecniche e professionali indicati all'art. 83 d.lgs. n. 50/2016. Il periodo di attività documentabile è quello relativo ai quindici anni antecedenti la data di sottoscrizione del contratto con la SOA per il conseguimento della qualificazione. Tra i requisiti tecnico-organizzativi rientrano i certificati rilasciati alle imprese esecutrici da parte delle stazioni appaltanti (c.d. CEL). Gli organismi di attestazione acquisiscono detti certificati unicamente dall'Osservatorio presso l'ANAC, cui sono trasmessi in copia, dalle stazioni appaltanti;

c) il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000;

d) il possesso di certificazione del rating di impresa, rilasciata dall'ANAC ai sensi dell'art. 83, comma 10.

In concreto, quindi, tramite un sistema ‘modulare' – che predetermina a monte e per legge le categorie e le classifiche per le quali l'operatore economico può essere qualificato e prevede, sempre ‘a monte' rispetto alla gara, la verifica e l'attestazione da parte delle SOA dell'operatore economico per le categorie e classifiche di lavori rispetto alle quali lo stesso può comprovare il possesso dei requisiti – si realizza – secondo l'intendimento originario del Legislatore già nella l. n. 109/94 (Legge quadro in materia di lavori pubblici, c.d. Legge Merloni) – una doppia semplificazione.

Semplificazione in gara, in quanto la stazione appaltante non è tenuta ad una capillare attività di verifica – peraltro di requisiti specificamente tecnici – ma solo all'acquisizione dell'attestato di qualificazione che fa piena prova del possesso dei requisiti da parte dell'operatore economico. Semplificazione per l'operatore economico, che può comprovare una volta sola il possesso dei requisiti e delle certificazioni necessarie per l'ottenimento dell'attestato e, ottenutone il rilascio da parte della SOA, può ‘spenderlo' per il periodo di validità – e salvo obbligo di comunicare eventuali variazioni – in una pluralità di gare, senza doversi occupare di ulteriori e rinnovate attività di comprova per ciascuna di esse. Incidentalmente si può rilevare che questa finalità del sistema unico di qualificazione è stata di recente riaffermata anche dalla giurisprudenza che ha riconosciuto che l'unicità del sistema è finalizzata proprio ad assicurare speditezza nello svolgimento della procedura, linearità nella verifica dei requisiti di partecipazione e standardizzazione dei requisiti stessi in relazione all'oggetto della procedura, a vantaggio delle stazioni appaltanti e delle imprese (T.A.R. Salerno, n. 1025/2020).

Occorre comunque ricordare che – benché ai sensi del citato comma 4 dell'art. 84 d.lgs. n. 50/2016 – il possesso dei requisiti di cui all'art. 80 d.lgs. n. 50/2016 sia verificato in capo all'operatore economico per il rilascio dell'attestato di qualificazione, l'attestato comprova in gara solo il possesso dei requisiti di carattere speciale, restando onere della stazione appaltante verificare sempre ex novo il possesso dei requisiti di carattere generale.

Va inoltre segnalato che secondo il disposto del tuttora vigente art. 61 d.P.R. n. 207/2010 la qualificazione in una categoria abilita l'impresa a partecipare alle gare e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto; specifiche regole in tal senso sono indicate dalla stessa norma anche per il caso di imprese raggruppate o consorziate (c.d. beneficio del quinto).

Infine, l'art. 84 in esame definisce anche le competenze dell'Autorità Nazionale Anticorruzione in materia di vigilanza sulle SOA, al fine di garantire che le stesse siano costituite ed operino nel rispetto dei principi delineati dal comma 1 della richiamata disposizione, con potere di sospensione e revoca dell'autorizzazione, nonché sul sistema di qualificazione in generale, con poteri di verifica e sanzionatori in ordine alla veridicità degli attestati e delle dichiarazioni rese dagli operatori economici ai fini del loro ottenimento (art. 84, commi 2, 4, 4-bis e 9, d.lgs. n. 50/2016).

Per agevolare e razionalizzare l'esercizio di tale potere di vigilanza, anche in un'ottica di trasparenza verso i soggetti vigilati e di sostegno del processo di attestazione, l'ANAC dal 16 ottobre 2014 ha adottato un Manuale sulla qualificazione per l'esecuzione di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 Euro che raccoglie in via sistematica tutti gli orientamenti e i chiarimenti dalla stessa resi, articolandoli in relazione ad ogni aspetto del processo di attestazione. Il manuale, liberamente consultabile sul sito dell'Autorità, viene periodicamente aggiornato. Inoltre, l'esercizio della funzione sanzionatoria nei confronti delle SOA e degli operatori economici è stata disciplinata dall'Autorità con un apposito Regolamento (Regolamento sull'esercizio del potere sanzionatorio, in GU Serie Generale n. 262 del 8 novembre 2019).

Rispetto alla disciplina del previgente Codice, l'art. 84 del d.lgs. n. 50/2016 rafforza l'azione di vigilanza sul sistema di qualificazione introducendo l'obbligo delle stazioni appaltanti di effettuare controlli a campione e di segnalare immediatamente all'ANAC le eventuali irregolarità riscontrate (comma 6).

Problemi attuali: l'impatto delle recenti modifiche normative connesse all'emergenza pandemica

Il d.l. n. 76 del 16 luglio 2020 recante ‘misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitalè, successivamente convertito con l. n. 120 del 11 settembre 2020, ha introdotto rilevanti – seppur prevalentemente transitorie – novità in materia di semplificazione nel settore dei contratti pubblici (Titolo I, Capo I) al fine di incentivare gli investimenti e fronteggiare le ricadute economiche negative connesse all'emergenza pandemica da COVID-19. In questo contesto sono state previste ampie deroghe alla disciplina del codice dei contratti, anche per ciò che riguarda gli affidamenti di importo superiore alle soglie comunitarie. In particolare, per affidamenti nei settori dell'edilizia scolastica, universitaria, sanitaria, giudiziaria e penitenziaria, delle infrastrutture per attività di ricerca scientifica e per la sicurezza pubblica, dei trasporti e delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, lacuali e idriche, ivi compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017- 2021 e relativi aggiornamenti, nonché per gli interventi funzionali alla realizzazione del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC), e per i contratti relativi o collegati ad essi, è stata prevista la possibilità delle stazioni appaltanti di agire in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea (ivi inclusi quelli derivanti dalle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE), dei principi di cui agli artt. 30, 34 e 42 del d.lgs. n. 50/2016 e delle disposizioni in materia di subappalto. La medesima deroga è stata estesa agli interventi per la messa a norma o in sicurezza degli edifici pubblici destinati ad attività istituzionali, al fine di sostenere le imprese ed i professionisti del comparto edile, anche operanti nell'edilizia specializzata sui beni vincolati dal punto di vista culturale o paesaggistico, nonché di recuperare e valorizzare il patrimonio esistente (si veda art. 2, comma 4).

Trattandosi di tipologie di affidamenti che riguardano anche – e in misura prevalente – lavori pubblici, si è posta subito la questione dell'effettivo perimetro della deroga, cioè se la stessa potesse ritenersi estesa anche al sistema unico di qualificazione (art. 84 d.lgs. n. 50/2016).

La criticità è stata inizialmente sollevata dall'Autorità Nazionale Anticorruzione ed è successivamente intervenuto il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. L'Autorità Nazionale Anticorruzione (Testo dell'audizione del 31 luglio 2020 presso le Commissioni riunite 8^ Lavori pubblici, comunicazioni e 1^ Affari costituzionali del Senato della Repubblica, pubblicato in www.anticorruzione.it) ha infatti evidenziato che data la natura dei settori indicati al comma 4 dell'art. 2 del d.l. 76/2020 (l. n. 120/2020), trattandosi nella prevalenza dei casi di affidamenti di lavori, si rendevano necessari chiarimenti sul fronte della qualificazione degli operatori, soprattutto sotto il profilo dell'accertamento del possesso dei requisiti di capacità tecnica ed economica. E infatti, da un lato l'art. 58 della direttiva 24/2014/Ue richiede la presenza di criteri di selezione qualitativa degli operatori economici, dall'altro lato le norme sulla qualificazione degli operatori economici nel settore dei lavori pubblici sono state incluse nell'ambito della deroga, lasciando le stazioni appaltanti di fronte ad un vuoto applicativo. In merito l'Autorità ha osservato come il sistema di qualificazione italiano in materia di contratti di lavori pubblici ha il vantaggio di velocizzare la dimostrazione e la comprova dei requisiti mediante il ricorso all'attestato di qualificazione rilasciato dalle SOA (qualificazione esterna alla gara). Laddove le stazioni appaltanti italiane, in deroga a questo sistema, fossero costrette a seguire le sole indicazioni dell'art. 58 della direttiva 24/2014/Ue, questo finirebbe per riportare all'interno della fase di gara le operazioni di ‘qualificazione' del concorrente, con evidente irrazionale aggravio di tempi e di oneri richiesti alle amministrazioni in termini di competenze tecniche. Attualmente la questione resta non espressamente chiarita neanche in fase di conversione del decreto in legge. Tuttavia, una interpretazione sistematica che confermi e rafforzi l'intento di semplificazione del Legislatore non può portare ad escludere l'applicazione – anche in presenza di deroga di cui all'art. 2, comma 4 citato – del sistema unico di qualificazione e, dunque, della disciplina dettata dall'art. 84 d.lgs. n. 50/2016 e dalle ulteriori norme allo stesso correlate.

Periodo di attività documentabile per il conseguimento della qualificazione.

Prima del decreto Semplificazioni, di cui sopra si è detto, ulteriori previsioni normative introdotte dal Legislatore sempre in un'ottica di snellimento ed accelerazione delle procedure in materia, sono intervenute ad incidere direttamente sulle previsioni dell'art. 84 d.lgs. n. 50/2016 relative al periodo di attività documentabile per il conseguimento della qualificazione. L'art. 83 del d.P.R. n. 207/2010 in origine stabiliva la rilevanza del solo quinquennio antecedente. Successivamente, il legislatore, nel 2017, con il decreto correttivo del Codice (d.lgs. n. 56/2017), ha raddoppiato il periodo di comprova originariamente previsto, estendendolo da 5 a 10 anni.

In merito a tale scelta il Consiglio di Stato, esprimendo forti perplessità, aveva sottolineato come la previsione avrebbe dovuto avere carattere transitorio in quanto mantenuta a regime avrebbe comportato il rischio di una qualificazione disancorata da elementi attuali, con conseguente distorsione della concorrenza (Cons. St. Commissione Speciale 00782/2017, 30 marzo 2017). Successivamente, è, tuttavia, intervenuta l'ulteriore elevazione da 10 a 15 anni del periodo documentabile ad opera del Decreto Sblocca Cantieri (d.l. n. 32/2019 convertito con l. n. 55/2019).

L'intento della più recente modifica normativa è ancora una volta quello di «di tenere in debito conto la crisi economica che ha determinato l'impossibilità di alcune imprese di attestare lavori negli ultimi dieci anni per gli importi previsti a legislazione vigente».

In merito a tale scelta, l'Autorità Nazionale Anticorruzione ha osservato come la stessa non sia scevra da profili di criticità in relazione alla funzione ed all'efficacia del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici (Documento ANAC «Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici». Prime valutazioni di impatto sul sistema degli appalti pubblici, del 17 maggio 2019, pubblicato in www.anticorruzione.it.).

È stato rilevato, infatti, che uno dei cardini del sistema di qualificazione degli operatori economici a presidio della qualità della prestazione offerta è che possa essere garantita la continua verifica della idoneità e della capacità di esecuzione delle imprese. Ciò implica un adeguato bilanciamento tra l'esperienza maturata nel tempo e la continuità di esecuzione. L'estensione da 10 a 15 anni del periodo documentabile per il possesso dei requisiti per l'attestazione di qualificazione SOA per gli esecutori di lavori pubblici, rischia, per contro, di alterare l'equilibrio sopra indicato rendendo prevalente la sola esperienza – anche risalente nel tempo.

L'effetto dell'ultima modifica normativa finisce quindi per essere l'apertura del mercato ad imprese che potrebbero non essere adeguatamente in possesso delle competenze tecniche più aggiornate o addirittura non attive – o, quantomeno, rispetto alle quali le verifiche compiute in fase di attestazione non sono in grado di accertare l'aggiornamento delle competenze – con l'effetto di una possibile alterazione della concorrenza e minori garanzie di qualità della prestazione offerta per le stazioni appaltanti. È stato inoltre osservato, sotto un profilo ancora più tecnico, come la scelta di ampliare il periodo documentabile per il possesso dei requisiti rischi anche di rallentare il sistema di qualificazione, a causa di prevedibili difficoltà nel reperimento ed asseverazione della documentazione afferente ai periodi più risalenti. Il momento iniziale del nuovo termine di legge si colloca, infatti, in un periodo antecedente alla informatizzazione del sistema (2013). Del resto anche di recente la giurisprudenza amministrativa è intervenuta a chiarire che lo scopo della disciplina sulla qualificazione delle imprese non è quello che alle procedure di affidamento partecipino soggetti formalmente idonei, ma quello di selezionare operatori che risultino in modo certo in possesso dei prescritti requisiti sostanziali, tali da renderli realmente affidabili nei confronti della stazione appaltante (Cons. St. n. 2932/2019). Può essere rammentato al riguardo che esistono nel vigente quadro normativo strumenti che consentono l'aggregazione delle imprese, con conseguente possibilità di cumulo dei requisiti, sia nel solo momento di accesso alla gara sia, a monte, con riferimento all'attività di qualificazione della specifica impresa.

La qualificazione mediante cessione di ramo di azienda

Particolarmente critica e foriera di questioni applicative complesse si è rivelata nel tempo la possibilità per le imprese di comprovare i requisiti per la qualificazione attraverso cessione/locazione di ramo di azienda. Un primo aspetto che va segnalato riguarda l'effetto della cessione, per l'impresa cedente e per l'impresa cessionaria, ai fini del mantenimento e della perdita della qualificazione.

Come è noto, il tuttora vigente art. 76, comma 11, d.P.R. n. 207/2020 ammette, ai fini dell'attestazione di un nuovo soggetto, l'utilizzo dell'istituto della cessione del complesso aziendale o di un suo ramo. In tal caso, le SOA sono chiamate ad accertare quali requisiti di cui all'art. 79 d.P.R. n. 207/2010 (requisiti di ordine speciale) sono trasferiti al cessionario con l'atto di cessione. Parallelamente, nel caso in cui l'impresa cedente ricorra alla cessione del complesso aziendale o di un suo ramo, la stessa può richiedere alla SOA una nuova attestazione, riferita ai requisiti oggetto di trasferimento, esclusivamente sulla base dei requisiti acquisiti successivamente alla cessione del complesso aziendale o del suo ramo. In relazione a tale previsione normativa la giurisprudenza ha molto dibattuto, spaccandosi in due tesi contrapposte.

Un primo orientamento sosteneva la perdita automatica della qualificazione da parte del cedente, a seguito ad una cessione di ramo d'azienda (automatismo, tesi formalistica, per tutte Cons. St. IV, n. 811/2016). L'opposto orientamento tendeva invece ad escludere qualsiasi automatismo ritenendo doverosa una verifica in concreto dell'entità dei beni e dei rapporti trasferiti con il negozio traslativo al fine di appurare la natura del trasferimento, se di ramo di azienda o piuttosto di singoli cespiti (verifica in concreto degli effetti della cessione, tesi sostanzialistica, per tutte Cons. St. V, n. 4347/2016; Cons. St. V, n. 4348/2016).

La questione è stata, infine, risolta dall'Adunanza Plenaria (Cons. St., Ad. plen., n. 3/2017) che ha ritenuto prevalente la tesi sostanzialistica, dando risalto al dato testuale dell'art. 76, comma 11, d.lgs. n. 50/2016, come sopra richiamato. È stato in particolar modo evidenziato, al riguardo, come nella fattispecie in esame l'efficacia traslativa tipica riguarda l'azienda, non le qualificazioni, poiché non necessariamente le parti hanno inteso disporre contestualmente al trasferimento aziendale il trasferimento dei requisiti di qualificazione ed in ogni caso l'effetto traslativo dei requisiti è condizionato ad ulteriori elementi estranei alla volontà delle parti. È quindi possibile, come evidenzia il Consiglio di Stato, che la cessione di parti dell'azienda, ancorché qualificate come ramo aziendale, si riferisca a porzioni prive di autonomia funzionale nel contesto dell'impresa e comunque non significative, non essendo tale da generare la perdita in capo al cedente (e il correlato acquisto in capo al cessionario) dei requisiti di qualificazione. Occorre dunque procedere a una valutazione in concreto dell'atto di cessione, sulla base degli scopi perseguiti dalle parti e dell'oggetto del trasferimento, valutazione che, sempre secondo il Consiglio di Stato, potrà avvenire tanto in sede di verifica periodica (art. 77 d.P.R. n. 207/2010, art. 84, comma 11, d.lgs. n. 50/2016) che di verifica straordinaria su segnalazione dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, di una stazione appaltante o delle altre imprese partecipanti alla gara (art. 86, comma 6, d.lgs. n. 50/2016).

La verifica e l'accertamento da parte delle SOA, in caso di trasferimenti aziendali, del possesso del requisito dell'adeguato organico medio annuo.

Un secondo aspetto, di carattere più tecnico, può essere segnalato perché è stato di recente chiarito con un comunicato dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (Comunicato del Presidente ANAC del 10 marzo 2021) e riguarda la verifica e l'accertamento da parte delle SOA, in caso di trasferimenti aziendali, del possesso del requisito dell'adeguato organico medio annuo, che nella maggior parte dei casi viene dimostrato in modo prevalente, se non integrale, dall'impresa dante causa. In merito va preliminarmente ricordato che ai fini della dimostrazione del requisito speciale dell'adeguato organico medio annuo di cui all'art. 79, comma 10 e 11 d.P.R. n. 207/2010 la legge (il citato comma 11) prescrive l'utilizzo dei ‘Modelli riepilogativi DM10/Uniemens'. Al riguardo l'Autorità Nazionale Anticorruzione, in forza della sua funzione di vigilanza sul sistema di qualificazione ha chiarito, in termini specificativi e integrativi della disposizione di legge e con effetto vincolante per le SOA nell'esercizio dell'attività di attestazione, che per comprovare il regolare versamento dei contributi previdenziali i cui importi sono solo denunciati nei c.d. modelli riepilogativi DM10/Uniemens è necessaria l'esibizione dei modelli F24.

È stata altresì ammessa la possibilità, in sede di verifica, di utilizzo del DURC regolare della cedente in alternativa ai modelli F24 per la stessa finalità di comprova del requisito speciale. Ciò posto, il caso che in concreto si è trovata ad affrontare l'Autorità ha riguardato l'estensione dei controlli che la SOA deve effettuare nel caso in cui riceva una richiesta di qualificazione da parte di una impresa cessionaria di ramo di azienda.

È noto che in sede di qualificazione di una impresa la SOA attesta solo il possesso dei requisiti di carattere speciale, previo accertamento dei requisiti di carattere generale ai fini dell'avvio del processo di qualificazione, accertamento che avviene solo nei confronti della richiedente attestazione, nel caso di specie la cessionaria e non dell'impresa cedente. È altresì noto che la verifica della regolarità del DURC attiene all'accertamento del possesso dei requisiti di carattere generale (art. 80 d.lgs. n. 50/2016). Nel caso affrontato dall'ANAC era emerso in sede di gara che a fronte di una impresa in possesso di regolare attestazione SOA, ottenuta per il tramite della cessione, la cedente (pure partecipante) non fosse risultata in possesso di DURC regolare. Sollecitata a rendere chiarimenti circa la veridicità della attestazione rilasciata alla cessionaria, la SOA ne aveva confermato la validità opponendo che non era suo compito verificare, in sede di attestazione, il possesso dei requisiti di carattere generale da parte della cedente e, quindi, nel caso di specie, la regolarità del DURC, posto che la verifica dell'adeguato organico medio annuo era stata effettuata secondo la stretta lettera della norma e cioè mediante la sola acquisizione dei Modelli riepilogativi DM10/Uniemens. Il caso ha dato l'occasione all'Autorità per chiarire i seguenti aspetti: a) le indicazioni che l'Autorità Nazionale Anticorruzione fornisce in ambito di sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, per il tramite del Manuale sulla qualificazione, dei Comunicati e di altre Delibere hanno carattere vincolante per gli operatori del sistema in forza dei poteri di vigilanza e controllo attribuiti dalla legge alla stessa Autorità; b) la disposizione di cui all'art. 79, commi 10 e 11 d.P.R. n. 207/2010 deve ritenersi integrata, ai fini dell'effettività della verifica, dalla necessità per le SOA di acquisire i modelli F24 o in alternativa il DURC della cedente a conferma delle dichiarazioni contenute nei Modelli riepilogativi DM10/Uniemens; pertanto c) in caso di trasferimenti aziendali, poiché le SOA devono comunque accertare e determinare il possesso del requisito dell'adeguato organico medio annuo, che viene dimostrato in modo prevalente, se non integrale, dall'impresa dante causa, il relativo accertamento deve essere assolto procedendo secondo le modalità originariamente indicate dal Manuale sulla Qualificazione del 2014, acquisendo cioè la copia dei versamenti eseguiti nei confronti di tutti gli Enti Previdenziali, in modo tale da confrontare la corrispondenza di quanto dichiarato nei modelli DM10/Uniemens dell'Impresa cedente con gli importi dei pagamenti realmente effettuati dalla stessa.

Qualificazione e concorrenti plurisoggettivi

Ulteriore questione dibattuta in giurisprudenza attiene alla modalità con la quale può essere utilizzata la qualificazione mediante attestato, in gara, dai concorrenti plurisoggettivi.

Si tratta di un argomento che riguarda trasversalmente diversi aspetti, dalla definizione dei contenuti della documentazione di gara, alla disciplina normativa della partecipazione dei concorrenti plurisoggettivi, ma che mantiene alla base la necessità di una corretta ed adeguata comprensione delle specificità e della ratio del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di cui all'art. 84 d.lgs. n. 50/2016.

1) La possibilità di usufruire del beneficio del quinto.

Una questione si è posta, in particolare, con riferimento alla possibilità di usufruire del beneficio del quinto.

Ai sensi dell'art. 61, comma 2, d.P.R. n. 207/2010 la qualificazione in una categoria abilita l'impresa a partecipare alle gare e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto; nel caso di imprese raggruppate o consorziate la medesima disposizione si applica con riferimento a ciascuna impresa raggruppata o consorziata, a condizione che essa sia qualificata per una classifica pari ad almeno un quinto dell'importo dei lavori a base di gara.

Nel caso di raggruppamenti temporanei di imprese verticali o misti, nei quali non tutte le imprese partecipanti eseguono lavori nelle medesime categorie e/o con le medesime quote e non si realizza una responsabilità solidale, si rende necessario valutare con attenzione quale importo va preso a riferimento per definire quel ‘quinto dell'importo dei lavori a base di gara' a cui deve riferirsi la classifica di qualificazione dell'impresa che vuole beneficiare dell'incremento di un quinto. Detto in altri termini, si deve capire se per beneficiare del detto incremento l'importo dei lavori a base di gara vada riferito all'importo complessivo posto a base di gara o all'importo della categoria di lavori per i quali l'impresa intende avvalersi del beneficio.

Secondo consolidata giurisprudenza e l'Autorità Nazionale Anticorruzione (Delibera ANAC n. 708/2020) l'art. 61, comma 2 d.P.R. n. 207/2010 deve interpretarsi nel senso che qualora ogni impresa facente parte del raggruppamento intenda usufruire del beneficio dell'incremento del quinto in aumento per la qualificazione nella propria categoria, la stessa deve essere qualificata per una classifica pari ad almeno il 20% (1/5) dell'importo dei lavori a base di gara.

Si deve segnalare come questa interpretazione appaia quella più in linea con la finalità della norma, volta anche ad evitare un artificioso frazionamento dei requisiti.

Tuttavia va segnalata da ultimo una posizione che parrebbe limitare la regola in questione (riferimento all'importo a base di gara) al caso dei raggruppamenti orizzontali: «Si deve ritenere che, il dato testuale dell'art. 61, comma 2, del d.P.R. n. 207/2010 debba trovare fedele applicazione, dovendosi quindi subordinare l'incremento di un quinto della classifica al possesso di una qualifica (ovvero soglia di importo dei lavori eseguibili in una determinata categoria), pari ad almeno un quinto dell'importo a base d'asta, soprattutto nei raggruppamenti orizzontali, come quello oggetto di causa, caratterizzati dall'inerscambiabilità delle prestazioni tra le varie imprese partecipanti» (T.A.R. Napoli n. 3158/2020).

2) La qualificazione nelle categorie scorporabili.

Ulteriore questione che riguarda sempre i raggruppamenti di imprese verticali o misti si è posta con riferimento alla qualificazione nelle categorie scorporabili. Come è noto, in termini generali, l'obbligo di qualificazione mediante attestato SOA sussiste solo per lavori di importo pari o superiore a 150.000 Euro. È quindi necessario comprendere se nel caso in cui l'appalto, di valore a base di gara superiore a 150.000 Euro, preveda tuttavia anche categorie scorporabili di importo inferiore a tale somma, per dette categorie possa ammettersi una qualificazione in gara.

In merito l'Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta chiarendo che la qualificazione per lavorazioni scorporabili di valore inferiore a 150.000 Euro non va effettuata a mezzo attestazione SOA anche se appalto è complessivamente di valore superiore a 150.000 Euro (Delibera ANAC n. 753/2018).

In particolare, è stato illustrato che per poter affermare l'obbligatorietà dell'attestazione di qualificazione e ritenere legittimi eventuali provvedimenti di esclusione, occorre avere riguardo all'importo dei lavori, nel senso che solo se i lavori oggetto di affidamento sono di importo superiore a 150.000 Euro l'attestazione in capo all'esecutore è condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria. Ma se l'importo dei lavori è inferiore a 150.000 Euro, l'esecutore non deve necessariamente essere in possesso dell'attestazione SOA, potendo partecipare all'appalto in forza dell'art. 90 del d.P.R. 207/2010.

Ciò vale pure con riferimento alle singole lavorazioni e anche se la lex specialis di gara richiede il possesso di attestazione SOA, poiché l'obbligo di presentare l'attestazione SOA deve intendersi sussistente in quanto non sia applicabile l'art. 90 del d.P.R. 207/2010 e l'eventuale interpretazione del bando nel senso di impedire l'applicazione della norma citata ne determinerebbe la nullità per violazione del principio della tassatività delle cause di esclusione. Va segnalato che alcuna giurisprudenza amministrativa ha esteso l'osservazione anche alle categorie superspecializzate.

È stato in particolare asserito che «al di sotto della soglia di Euro 150.000 è prevista la possibilità di eseguire i lavori delle categorie superspecializzate senza l'attestazione SOA, quando sussistano i requisiti semplificati di capacità tecnica descritti dall'art. 90 comma 1 del d.P.R. 207/2010 (lavori analoghi, costo del personale, attrezzature adeguate). Si deve ritenere che della medesima disciplina di favore possano beneficiare a maggior ragione le categorie specializzate. Non sarebbe infatti ragionevole ipotizzare che, da sopra soglia a sotto soglia, l'ordinamento preveda un salto tra il massimo rigore e la massima semplificazione proprio per le categorie superspecializzate, che sono quelle più bisognose di controlli a causa della rilevante complessità tecnica, e mantenga invece fermi in posizione intermedia i requisiti delle categorie specializzate, che hanno un grado di complessità tecnica inferiore» (T.A.R. Brescia n. 859/2018).

Appalto misto e possesso dei requisiti di qualificazione

I “contratti misti” sono quei contratti che contemplano unitariamente prestazioni di lavori, di forniture ed anche di servizi. La disciplina è dettata dall'art. 28 d.lgs. n. 50/2016 che al comma 1 stabilisce che, ai fini dell'aggiudicazione, occorre tener conto dell'oggetto principale del contratto, inteso quale prestazione prevalente rispetto alle altre, secondo quello che viene definito ‘principio generale di prevalenza'. È altresì stabilito dalla richiamata norma che l'operatore economico che concorre alla procedura di affidamento di un contratto misto deve possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal presente codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi, forniture prevista dal contratto. Anche la giurisprudenza ha confermato che in caso di contratto misto l'operatore economico concorrente in gara deve possedere tutti i requisiti e le capacità correlate ad ogni singola prestazione, quale oggetto del contratto, nessuna esclusa (Cons. St. V, n. 3918/2018).

In termini applicativi – benché non siano da segnalare mutamenti interpretativi recenti – può essere utile ricordare che nei contratti misti di servizi e lavori occorre prevedere, a titolo di requisiti di partecipazione, sia la dimostrazione della capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale per l'erogazione dei servizi, in base agli artt. 41 e 42 d.lgs. n. 163/2006, sia il possesso della qualificazione SOA nella categoria e classifica corrispondenti alla natura e all'importo dei lavori da eseguire. Ciò secondo il c.d. principio della combinazione delle differenti discipline, in base al quale, in materia di qualificazione, l'operatore economico deve essere qualificato per tutte le prestazioni di lavori, servizi e forniture secondo le norme previste per ciascuna di tali prestazioni (ANAC, delibera n. 332/2016).

Validità e ultravigenza dell'attestato di qualificazione

Le attestazioni di qualificazione costituiscono requisito di ammissione alle gare pubbliche che si impone a partire dall'atto di presentazione della domanda di partecipazione e per tutta la durata della procedura di evidenza pubblica, fino all'aggiudicazione definitiva e alla stipula del contratto, nonché per tutto il periodo dell'esecuzione dello stesso. È quindi importante, ai fini del rispetto del principio di continuità nel possesso dei requisiti, definire cosa accade quando l'attestato è in scadenza.

L'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010, tuttora vigente, dispone che almeno 90 giorni prima della scadenza del termine, l'impresa che intende conseguire il rinnovo dell'attestazione deve stipulare un nuovo contratto con la medesima SOA o con un'altra autorizzata all'esercizio dell'attività di attestazione. Secondo costante e pacifica giurisprudenza questa previsione ammette l'ultravigenza della pregressa attestazione in pendenza dell'espletamento della procedura di verifica, laddove questa sia stata ritualmente e tempestivamente attivata. Da ciò discende che al fine della verifica della continuità del possesso dei requisiti speciali di partecipazione di cui all'attestazione SOA deve ritenersi sufficiente che l'impresa abbia presentato istanza di rinnovo nel termine normativamente previsto, secondo la previsione sopra richiamata (Cons. St. Ad. plen., n. 16/2014; Cons. St. Ad. plen., n. 27/2012).

Più di recente, è stato ulteriormente chiarito che l'ultrattività della certificazione scaduta opera, dunque, nei casi in cui la domanda di rinnovo sia stata presentata entro il termine di 90 giorni dalla scadenza dell'attestazione; ove invece la domanda sia presentata oltre tale termine, l'attestazione non costituisce rinnovo di quella precedente e la sua efficacia si espeta dalla data del suo effettivo rilascio invece di retroagire al momento di scadenza della prima (Cons. St., sez. V n. 4148/2018; T.A.R. Torino n. 116/2020).

Sotto diverso ma connesso profilo si può altresì rammentare, quanto al computo dei 90 giorni, che l'ultimo giorno di validità dell'attestazione non può considerarsi il dies a quo di cui all'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010 e va pertanto conteggiato nel calcolo. Ove così non fosse, detto ultimo giorno andrebbe (teoricamente) considerato anche il dies ad quem per il rilascio della nuova attestazione, ai sensi dell'art. 76, comma3 d.P.R. n. 207/2010, che stabilisce che le SOA hanno ordinariamente 90 giorni di tempo dalla stipula del contratto per il rilascio della attestazione. Osserva tuttavia la giurisprudenza che tale conclusione comporterebbe la sovrapposizione tra il primo giorno di validità della nuova attestazione e l'ultimo giorno di validità della precedente, sottraendo un giorno al periodo di validità quinquennale dell'attestazione SOA, di cui all'art. 84, comma 11, d.lgs. n. 50/2016 e tale lettura non può essere accolta (Cons. St. V, n. 7172/2020).

Libertà di stabilimento delle SOA

La Corte di giustizia europea, con la sent. del 16 giugno 2015, causa C-593/13, ha stabilito che è contraria al diritto dell'Unione Europea la normativa italiana che obbliga gli organismi di attestazione SOA ad avere la sede legale in Italia.

Il pronunciamento è intervenuto a seguito dell'iniziativa giudiziaria di alcune SOA che avevano contestato la legittimità del disposto dell'art. 64 d.P.R. n. 207/2010 che nella sua versione originaria prevedeva espressamente, al comma 1 che le Società Organismi di Attestazione dovessero avere sede legale nel territorio della Repubblica. Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con decisione n. 5213/2013, aveva quindi rimesso alla Corte di giustizia europea la questione pregiudiziale in ordine alla compatibilità della richiamata norma nazionale con gli artt. 49 e 56 Trattato di funzionamento dell'Unione Europea e con gli artt. 14 e 16 della direttiva 2006/123/CE (Direttiva Bolkenstein). L'Italia è stata oggetto al riguardo anche della procedura di infrazione 2013/4212 arrivata alla messa in mora. Pertanto, con l. n. 122/2016 (Legge Europea 2015) al fine di riallineare l'ordinamento nazionale alle indicazioni provenienti dal Sistema Europeo è stato modificato il comma 1 dell'art. 64 d.P.R. n. 207/2010 con l'eliminazione della parte relativa al limite di stabilimento nel territorio nazionale.

Questioni applicative

1) Come incide sul termine di efficacia dell'attestazione la presentazione dell'istanza di rinnovo dell'attestazione.

L'ultimo giorno di validità dell'attestazione di qualificazione non può considerarsi dies a quo del termine di 90 giorni (precedente la scadenza del termine di validità dell'attestazione di qualificazione), previsto dall'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010, per presentare l'istanza di rinnovo e va pertanto conteggiata nel calcolo del termine (Cons. St. V, n. 7178/2020).

Ha ricordato il Consiglio che le attestazioni di qualificazione costituiscono requisito di ammissione alle gare pubbliche che si impone a partire dall'atto di presentazione della domanda di partecipazione e per tutta la durata della procedura di evidenza pubblica, fino all'aggiudicazione definitiva e alla stipula del contratto, nonché per tutto il periodo dell'esecuzione dello stesso (Cons. Stato, Ad. plen., n. 8 del 2015; id. n. 10 del 2014, n. 10; id. nn. 15 e 20 del 2013; id. nn. 8 e 27 del 2012; id. n. 4 del 2011; n. 1 del 2010; id., sez. IV, 18 aprile 2014, n. 1987; id., sez. V, 30 settembre 2013, n. 4833; id. 26 marzo 2012, n. 1732; id., sez. III, 13 luglio 2011, n. 4225).

È pertanto inconfigurabile la soluzione di continuità in ordine al possesso del requisito: l'operatore economico che partecipa a una gara pubblica deve garantire costantemente il possesso della qualificazione richiesta e la possibilità concreta della sua dimostrazione e verifica, ciò che assicura alla stazione appaltante l'affidabilità e la perdurante idoneità tecnica ed economica del concorrente. Si tratta di un onere non sproporzionato, perché assolvibile in modo agevole, mediante ricorso all'ordinaria diligenza richiesta agli operatori professionali che gareggiano nel mercato concorrenziale degli appalti pubblici (Cons. St., Ad. plen., n. 8/2015).

Del resto, per evitare la predetta soluzione di continuità e scongiurare il pericolo che l'operatore economico partecipante alle gare pubbliche incorra nelle conseguenze negative derivanti dalla scadenza dell'attestazione nel periodo sopra indicato, l'ordinamento di settore appronta rimedi specifici. La giurisprudenza è ferma nel riconoscere che al fine della verifica della continuità del possesso del requisito è sufficiente che l'impresa abbia stipulato con la SOA il relativo contratto, o abbia presentato una istanza di rinnovo idonea a radicare l'obbligo dell'organismo di eseguire le connesse verifiche, nel termine normativamente previsto, cioè nei 90 giorni precedenti la scadenza del termine di validità dell'attestazione, ai sensi dell'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010 (ex multis, Cons. Stato, Ad. plen., n. 16 del 2014; id. 27/2012; id.,. V, 8 marzo 2017, n. 1091).

In altre parole, nelle gare pubbliche, al fine della verifica della continuità del possesso dei requisiti speciali di partecipazione di cui all'attestazione SOA, è sufficiente che l'impresa abbia presentato, ai sensi dell'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010, istanza di rinnovo nel termine di 90 giorni precedenti la scadenza del termine di validità dell'attestazione: tale condizione, testimoniando la diligenza del concorrente che prima della scadenza dell'attestazione anzidetta si è tempestivamente premurato di richiederne il rinnovo, confidando nella sua tempestiva evasione, rende il concorrente non penalizzabile con l'esclusione, in applicazione del principio del favor partecipationis e tenuto conto dell'efficacia retroattiva della verifica positiva, idonea a creare una saldatura con il periodo successivo alla scadenza della precedente attestazione, fino all'esito positivo della domanda di rinnovo, sempre che la stessa sopraggiunga prima della data fissata dal provvedimento di aggiudicazione definitiva per stipula del contratto di appalto. Infatti, il rilascio di una nuova attestazione SOA certifica non solo la sussistenza dei requisiti di capacità da una data ad un'altra, ma anche che l'impresa non ha mai perso requisiti in passato già valutati e certificati positivamente, ma li ha mantenuti anche nel periodo intercorrente tra la domanda di rinnovo e quella di rilascio della nuova certificazione, senza alcuna soluzione di continuità (Cons. St.. V, 3 aprile 2018, n. 2051; id. 8 marzo 2017, n. 1091).

Diversamente, il decorso dei predetti 90 giorni non preclude di per sé il rilascio dell'attestazione: essa deve però considerarsi nuova e autonoma rispetto all'attestazione scaduta, e comunque decorrente, quanto a efficacia, dalla data del suo effettivo rilascio, senza, cioè, retroagire al momento di scadenza della precedente, ovvero senza saldarsi con quest'ultima (Cons. Stato,. V, n. 4148/2018).

Vedi peraltro T.A.R. Napoli, I, 4340/2019, secondo cui ai fini della partecipazione ad una gara pubblica la semplice richiesta di rinnovo dell'attestazione Soa non è sufficiente a determinare la retroattività del rinnovo della stessa Soa, occorrendo che essa abbia almeno i requisiti di una proposta contrattuale e sia accettata dall'organismo di attestazione Soa.

Quanto al computo dei 90 giorni, ha affermato la giurisprudenza che l'ultimo giorno di validità dell'attestazione non può considerarsi il dies a quo di cui all'art. 76, comma 5, del d.P.R. n. 207/2010 e va pertanto conteggiata nel calcolo. Ove così non fosse, detto ultimo giorno andrebbe (teoricamente) considerato anche il dies ad quem per il rilascio della nuova attestazione, ai sensi dell'art. 76, comma 3 del d.P.R. n. 207/2010, che stabilisce che gli organismi SOA hanno ordinariamente 90 giorni di tempo dalla stipula del contratto per il rilascio della stessa: ma tale conclusione comporterebbe la sovrapposizione tra il primo giorno di validità della nuova attestazione e l'ultimo giorno di validità della precedente, e sottrarrebbe un giorno al periodo di validità quinquennale delle SOA, di cui all'art. 84, comma 11, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici.

Più in dettaglio, poiché, come visto, nell'ottica del d.P.R. n. 207/2010 le attestate in scadenza devono stipulare il contratto per la nuova attestazione almeno 90 giorni prima della scadenza dell'attestazione (art. 76, comma 5) e, a loro volta, come sopra, le SOA, salvo proroga, devono rilasciare il nuovo certificato entro 90 giorni dalla stipula (art. 76, comma 3), considerare l'ultimo giorno utile per la stipula comporterebbe la fissazione del termine di 90 giorni assegnato alla SOA per emettere il certificato alla data del 26 ottobre 2018, con conseguente non coincidenza del dies a quo dell'impresa e del dies ad quem dell'organismo di attestazione, e scadenza di quest'ultimo prima della scadenza del termine quinquennale della precedente attestazione.

Non rileva il fatto che i termini di cui all'art. 76, commi 5 e 3, del d.P.R. n. 207/2010, abbiano diversa natura (il primo è un termine minimo; il secondo un termine massimo): si tratta in ambedue i casi di un ben preciso range nel quale si collocano gli adempimenti dell'operatore economico e dell'organismo di attestazione, che possono pertanto essere legittimamente effettuati in ogni segmento temporale ivi collocato: nessuno di essi, pertanto, può sottrarsi all'esigenza di una interpretazione aderente alla comune finalità delle due previsioni, che è quella di predisporre un sistema di oneri che, laddove rispettato, consente di evitare soluzioni di continuità nell'attestazione dei requisiti. Infine, non si tratta dell'applicabilità o meno alla materia che occupa degli ordinari criteri di computo dei termini, bensì, più limitatamente, della corretta individuazione del dies a quo di cui all'art. 76, comma 5, d.P.R. n. 207/2010.

Qual è l'epoca della gara da prendere in considerazione ai fini dei parametri economico finanziari?

L'art. 84, d.lgs. n. 50/2016 là dove, come requisito speciale di capacità finanziaria, consente, negli appalti di valore superiore ai 20 milioni di Euro, di richiedere ai concorrenti di fornire parametri economico-finanziari significativi certificati da società di revisione e che attestino l'esposizione finanziaria all'»epoca della gara», è compatibile con una clausola del disciplinare che richiede al concorrente di documentare un patrimonio netto positivo risultante dall'ultimo bilancio approvato secondo la normativa vigente; in tal caso «l'epoca della gara» da prendere in considerazione deve considerare i tempi e modi previsti dal codice civile e dalla statuto per l'approvazione del bilancio e non coincide con il «giorno» di presentazione della domanda di partecipazione in gara (T.A.R. Piemonte, II, 260/2019).

L'art. 84 consente alla stazione appaltante due alternative: o la richiesta di dati economico-finanziari significativi e certificati, ovvero la dimostrazione di una cifra di affari realizzata nei migliori cinque anni sugli ultimi dieci. Si tratta, come ovvio vista la ratio della disposizione, di dati che, proprio perché devono essere «significativi», non possono certo essere interpretati quali valori una tantum, che la parte può fare in modo di esibire «all'epoca in cui partecipa alla gara» intesa, secondo parte ricorrente, come il momento specifico di presentazione della domanda; è fin troppo ovvio come i dati civilistici di bilancio siano ampiamente suscettibili di oscillazione nel tempo in base a scelte anche di corto respiro della governance societaria, ma non per questo diventino tutti espressione di un «parametro economico-finanziario significativo», cui invece si riferisce il senso della previsione di legge. Il bilancio è espressione di un dato significativo non in quanto fotografa il risultato di un singolo giorno o viene redatto in momenti a scelta dell'interessato, ma in quanto, rispettoso delle scadenze di legge (art. 2364 c.c.) e delle previsioni dello statuto che la società non può scegliere di volta in volta di adattare, fotografa un andamento annuale, e dunque significativo nel tempo; esso deve evidenziare una attività economica che, nel complesso ed in un certo arco di tempo ha prodotto risultati positivi e non una scelta una tantum funzionale allo specifico obiettivo di consentire la partecipazione alla gara. Peraltro, la legge pone quale requisito alternativamente idoneo a valutare la solidità economico-finanziaria di un concorrente la cifra di affari «per cinque anni» su un arco temporale di dieci, anche in tal caso evocando dati sintomatici di una certa continuità.

In questo contesto l'espressione «all'epoca in cui partecipa alla gara» riferita ai dati economico-finanziari, non può che essere intesa nel senso che il dato deve essere espresso da valori di bilancio i quali, seguendo a loro volta la normativa di riferimento, risultino coevi al periodo della gara; a tal proposito non può quindi che farsi riferimento all'ultimo bilancio approvato secondo le cadenze di legge e di statuto. Né vale obiettare che ciò escluderebbe i concorrenti costituitisi nello stesso anno della gara, posto che la normativa contempla ampiamente l'avvalimento di garanzie.