Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 148 - (Affidamento dei contratti)1 2

Tipologie di oggetti contrattuali alla luce del principio di specialità

Ai fini della operatività delle predette regole operative, l'art. 148 distingue da un lato, come appalti di lavori, quelli concernenti beni mobili, superfici decorate di beni architettonici e materiali storicizzati di beni immobili di interesse storico, artistico o archeologico, gli scavi archeologici, anche subacquei, nonché quelli relativi a ville, parchi e giardini di cui all'art. 10, comma 4, lett. f) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (comma 1) e, dall'altro, i contratti relativi agli allestimenti di istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché alla manutenzione e al restauro di ville, parchi e giardini di cui all'art. 10, comma 4, lett. f) del predetto Codice (comma 3).

In relazione alla prima tipologia (affidamenti di lavori – comma 1), anche nell'ipotesi in cui venga stabilito, in applicazione della relativa eccezione, di procedere a mezzo di appalto congiunto, le lavorazioni specialistiche non possono comunque essere assorbite in altra categoria o essere omesse nell'indicazione delle lavorazioni di cui si compone l'intervento; non avendo alcuna rilevanza neanche l'incidenza percentuale che il valore degli interventi di tipo specialistico assume rispetto all'importo complessivo della commessa. Conseguentemente, è necessaria l'indicazione separata, nei documenti di gara (bandi, avvisi, lettere di invito, disciplinari, ecc.), delle attività riguardanti il monitoraggio, la manutenzione, il restauro dei beni, rispetto a quelle di carattere strutturale e impiantistico (comma 2). Inoltre, è fatto salvo il possesso dei requisiti di qualificazione stabiliti per gli appalti dei beni culturali (comma 1, ult. cpv. e comma 4) e i lavori in questione devono essere appaltati «di norma» a misura.

Anche tale onere di specificazione espressamente previsto in via innovativa dalla norma in commento deriva dall'esigenza di evitare prassi elusive. In particolare, «dall'esigenza di superare talune interpretazioni (come nella nota controversia insorta a proposito del restauro del tempio di Antonino e Faustina nel Foro romano, decisa in senso sfavorevole alle imprese di restauro, che avevano consentito una sostanziale elusione di divieto di affidamento congiunto, giudicando legittima la richiesta, nel bando, della sola qualificazione OG2, senza richiamo della categoria specialistica OS2, con la considerazione che sarebbe “ragionevolmente impossibile distinguere tra la superficie corticale delle colonne del tempio e il nucleo interno delle stesse” o “considerare scomponibili i capitelli corinzi delle colonne predette, ossia da un lato gli elementi vegetali intesi essenzialmente quali elementi decorativi e gli echini quali elementi strutturali”, essendo illogico disporre “due diversi affidamenti in dipendenza di due categorie di lavorazioni: OG2 per gli echini e OS2 per gli elementi vegetali di ornamento dei capitelli” (Carpentieri). Il richiamo è alla controversia decisa da Cons. St. IV, 6414/2011.

Con riferimento alla seconda tipologia di affidamenti (comma 3), può essere applicata la disciplina relativa ai servizi o alle forniture solo sulla base di una valutazione motivata del responsabile del procedimento che specifichi le ragioni della ritenuta prevalenza della componente servizi/forniture, sotto un profilo meramente qualitativo ai fini dell'oggetto del contratto, e dunque indipendentemente dall'importo dei lavori. Per ulteriori aspetti non regolati dall'art. 148, commi 1, 2 e 3, si applica l'art. 28 sui contratti misti di appalto

«Per la stazione appaltante vi è, quindi, l'obbligo di distinguere gli interventi a seconda della loro natura se di restauro, manutenzione oppure di carattere strutturale o di adeguamento funzionale per beni immobili sottoposti a tutela; i requisiti circa la capacità operativa e organizzativa per l'esecuzione delle opere e le abilitazioni tecniche e amministrative sono necessariamente richieste secondo un regime speciale e per questo settore le qualifiche sono ancora più specifiche. Si pone anche il problema della qualificazione dell'appalto quando vi siano interventi misti, come ad. es., manutenzione di ville, parchi e giardini tutelati oppure allestimenti di luoghi di cultura, ai sensi dell'art. 10, quarto comma, lett. f), Codice dei beni culturali; in tal caso, potrà applicarsi la disciplina in tema di appalti di forniture e di servizi, quando dalla valutazione emerga la rilevanza prevalente di essi a confronto con l'oggetto del contratto, senza che sia predominante l'importo dei lavori (art. 148, comma 3)» (Antoniazzi).

La limitazione all'utilizzo del criterio del minor prezzo.

Una particolarità riguarda la possibilità di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo. Mentre l'art. 95 comma 4, nella originaria impostazione, – ovvero prima che le miniriforme degli ultimi anni (in particolare, per effetto della l. n. 55/2019, di conversione del d.l. n. 32/2019 c.d. decreto sblocca-cantieri) lo rivalutassero come criterio di aggiudicazione, equiparandolo al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (limitatamente ai contratti sotto-soglia Eurounitaria) – prevedeva una determinata soglia massima per l'utilizzo di tale sistema di scelta (prima di 1.000.000 di Euro, poi innalzata, con le modifiche apportate dal d.lgs. 56/2017, a 2.000.000 di Euro), il comma 6 dell'art. 148 in commento, come modificato proprio con d.lgs. 56/2017, imponeva e tuttora impone in senso restrittivo una soglia di gran lunga inferiore, fissata in 500.000 Euro. Tanto, allo scopo, che però passa attraverso l'elisione del potere discrezionale dell'amministrazione di individuare il criterio di aggiudicazione più adeguato alla tipologia del contratto, di salvaguardare la componente tecnica e specialistica degli appalti nel settore dei beni culturali che, nell'ottica normativa, sarebbe svalutata da una eccessiva dilatazione dell'utilizzo del criterio del prezzo più basso.

Esecuzione dei lavori per somma urgenza

Una specialità viene delineata dalla norma in commento anche dal comma 7, con riguardo alla «somma urgenza». Rispetto alla procedura ordinaria di cui all'art. 163, quella speciale per i beni culturali prevede una soglia più alta di importo del lavoro (300.000 Euro per i beni culturali, rispetto alla soglia ordinaria di Euro 200.000 per tutti gli altri lavori) e, soprattutto, l'espresso richiamo all'esigenza (anche) di tutela del bene culturale, valore che potrebbe essere pregiudicato e non più recuperabile per il ritardo nell'esecuzione dei lavori. La medesima norma speciale demandava peraltro al decreto di attuazione di cui all'art. 146 comma 4 il compito di indicare ulteriori fattispecie di eseguibilità per somma urgenza, ovvero «particolari tipi di intervento» che avrebbero dovuto individuarsi entro comunque la soglia fissata dalla norma primaria di 300.000 Euro.

Il d.m. 22 agosto 2017, n. 154 recante il «Regolamento concernente gli appalti pubblici di lavori riguardanti i beni culturali tutelati ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42» (per il cui complessivo esame si rinvia al commento di cui all'art. 146) non ha però concretizzato tale possibilità, avendo il suo art. 23 riprodotto senza alcuna efficacia innovativa quanto già previsto dal comma 7 dell'art. 148 («L'esecuzione dei lavori di cui al presente decreto è consentita nei casi di somma urgenza, nei quali ogni ritardo sia pregiudizievole alla pubblica incolumità o alla tutela del bene, per rimuovere lo stato di pregiudizio e pericolo e fino all'importo di trecentomila Euro, secondo le modalità e le procedure di cui all'art. 163 del Codice dei contratti pubblici»).