Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 215 - (Consiglio superiore dei lavori pubblici)1

Organizzazione e funzioni

Il comma 1 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016 conferma la piena autonomia funzionale e organizzativa del Consiglio superiore dei lavori pubblici (definito come «massimo organo tecnico consultivo dello Stato» già dall'art. 6 della l. n. 109/1994), unitamente alla sua indipendenza di giudizio e di valutazione, sancita anche dall'art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 204/2006.

Si tratta di un organo tecnico, a carattere ingegneristico (Mele, 74), o, secondo autorevole dottrina, di natura tecnico – amministrativa, alla luce delle caratteristiche dei componenti nonché della tipologia di atti sottoposti al consiglio stesso ed a carattere generale (Roehrssen, 212). In ogni caso è da escludere una sua configurazione quale autorità amministrativa indipendente, in quanto inquadrabile nella dimensione apicale dell'Amministrazione, sussumibile tra gli organi centrali espletanti una funzione consultiva specializzata.

Il comma 2 della disposizione in commento stabilisce, invece, la procedura (decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa deliberazione del Consiglio dei ministri) con la quale eventualmente attribuire nuovi poteri consultivi. Rispetto all'art. 127 del previgente Codice, è rimasta la possibilità di attribuire ulteriori poteri consultivi su «materie identiche o affini a quelle già di competenza del Consiglio medesimo», mentre è scomparso il limite imposto dall'affidamento di poteri che erano assegnati ad organi istituiti presso altre Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo. Da tale modifica si desume che il Ministro potrà proporre l'attribuzione al Consiglio di qualsiasi potere consultivo, anche non già attribuito ad altre Pubbliche Amministrazioni, con il solo limite che si tratti di un potere similare a quello di competenza del Consiglio medesimo. Con lo stesso decreto, il Ministro (oggi denominato) delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili disciplina la rappresentanza delle diverse Amministrazioni dello Stato e delle Regioni nell'ambito del Consiglio, nonché la composizione dei comitati tecnici amministrativi.

La composizione ed il profilo organizzativo del Consiglio sono tuttora stabiliti dal d.P.R. n. 204/2006. A tutela delle istanze e degli interessi locali, per l'esame dei progetti di lavori pubblici contemplati dall'art. 2, comma 1 del predetto d.P.R., sono invitati a partecipare, con diritto di voto, alle adunanze dell'assemblea generale e delle sezioni, sia un rappresentante del comune e della provincia in cui l'opera è localizzata, sia un rappresentante della regione o della provincia autonoma territorialmente competente.

Infine, il comma 3, all'ultimo periodo, precisa che l'attività consultiva del Consiglio non pregiudica la competenza del Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali.

Per completare il quadro relativo all'assetto organizzativo del Consiglio, va menzionato il comma 4 dell'art. 215 che, ricalcando l'art. 127 del precedente Codice, conferma che il quorum strutturale richiesto per la regolare costituzione – sia dell'assemblea generale che delle singole sezioni – è quello di un terzo dei componenti e che per la deliberazione dei pareri è richiesto il voto favorevole della maggioranza assoluta dei presenti all'adunanza.

Le funzioni consultive attribuite al Consiglio consistono nell'emanazione di pareri obbligatori ovvero facoltativi.

Nella versione originaria, il comma 3 dell'art. 215 si limitava a prevedere il parere obbligatorio del Consiglio sui progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 50 milioni di Euro (innalzando la soglia rispetto a quella precedentemente fissata in 25 milioni di Euro), nonché il parere facoltativo sui progetti delle altre stazioni appaltanti che siano Pubbliche Amministrazioni (sempre superiori all'importo di 50 milioni di Euro), ove esse ne facciano richiesta. Era (e rimane tuttora) previsto che, per i lavori pubblici di importo inferiore a 50 milioni di Euro, le competenze del Consiglio superiore sono esercitate dai comitati tecnici amministrativi presso i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche. Infine, qualora il lavoro pubblico di importo inferiore a 50 milioni di Euro «presenti elementi di particolare rilevanza e complessità» il provveditore sottopone il progetto, con motivata relazione illustrativa, al parere del Consiglio superiore; spetta, dunque, alla valutazione dei singoli provveditorati (strutture decentrate del Ministero delle Infrastrutture e Mobilità Sostenibili) assumere la decisione di interpellare il Consiglio superiore allorché ritengano di non disporre delle competenze tecnico-costruttive necessarie per svolgere un'adeguata attività consultiva.

Il parere deve ritenersi obbligatorio ma non vincolante, poiché la legge non ne precisa la natura (T.A.R. Campania II, n. 554/1985; Cons. St., n. 660/1974), fermo restando che (ciò che vale anche per il parere non obbligatorio), una volta che questo sia stato acquisito agli atti del procedimento, non esime l'amministrazione dall'obbligo di esternare adeguatamente le ragioni per le quali esso viene disatteso (Cons. St. V, n. 403/1987).

Il Decreto Correttivo del Codice (art. 127 del d.lgs. n. 56/2017), modificando il comma 3 dell'art. 215, ha dettato una serie di precisazioni sulle procedure con l'intento di innestare il parere del Consiglio superiore in una fase endoprocedimentale precedente l'acquisizione dei pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati.

È stato, dunque, previsto che il Consiglio superiore, in ordine ai progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore a 50 milioni di Euro, deve pronunciarsi prima dell'avvio delle procedure: a) di valutazione d'impatto ambientale (art. 19 e ss. del d.lgs. / n. 152/2006/); b) dell'avvio della conferenza di servizi, di cui agli artt. 14 e 14-bis della l. n. 241/1990; c) delle procedure di localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici, mediante la conferenza di servizi prevista dall'art. 3 del d.P.R., n. 383/1994; d) prima della comunicazione dell'avvio del procedimento di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 preordinata alla sottoposizione del bene al vincolo preordinato all'esproprio.

Il Consiglio di Stato, in sede di parere sullo schema di decreto correttivo, ha sottolineato che l'anticipazione dell'attività consultiva ad una fase antecedente all'avvio del procedimento amministrativo può rischiarare di snaturare la funzione medesima, in quanto porta il Consiglio superiore ad esprimersi su un progetto suscettibile di modifiche dopo l'adozione del parere (Cons. St., parere n. 782/2017); ma nella versione definitiva del Decreto Correttivo non è stato recepito il suggerimento del Consiglio di Stato.

Ulteriori casi in cui è richiesto il parere del Consiglio superiore sono individuati dall'art. 2 del d.P.R. n. 204/2006.

Il comma 5 dell'art. 215 del Codice del 2016, analogamente a quanto effettuato dall'art. 127 del precedente Codice, individua il termine entro cui il Consiglio deve rendere il parere e disciplina le conseguenze della mancata adozione dello stesso.

Per quanto riguarda il termine, la versione originaria del comma 5 disponeva che il Consiglio superiore doveva esprimere il parere entro 45 giorni dalla trasmissione del progetto. Con il Decreto correttivo, tale termine era stato elevato a 90 giorni, ma è stato nuovamente riportato a 45 giorni con l'art. 1, comma 8, della l. n. 55/2019 (di conversione del d.l. n. 32/2019, cd. Decreto Sblocca cantieri) fino al 30 giugno 2023 (termine prorogato dal d.l. n. 77/2021).

Il legislatore ha individuato il dies a quo da cui inizia a decorrere il termine per il rilascio del parere facendo riferimento alla «trasmissione del progetto», da intendersi come il momento del ricevimento della richiesta del parere da parte dell'organo consultivo. Tale interpretazione è, peraltro, conforme alla previsione di cui all'art. 20, comma 1, della l. n. 241/1990 che, ai fini del silenzio assenso, stabilisce che il termine procedimentale decorre «dalla data di ricevimento della domanda del privato».

Sotto altro profilo, la previsione in esame deroga al termine ordinario di 20 giorni, previsto dall'art. 16 della l. n. 241/1990, per l'attività consultiva della Pubblica Amministrazione. In tal senso, l'emissione del parere da parte del Consiglio superiore si colloca a pieno titolo nell'ambito dell'attività amministrativa consultiva, tanto che il cit. art. 16 della l. n. 241/1990, al comma 6-bis, fa tuttora espressamente salvo quanto previsto dall'art. 127 del d.lgs. n. 163/2006 (da leggersi come art. 215 del d.lgs. n. 50/2016).

Il secondo periodo del comma 5 dell'art. 125 del Codice (introducendo una modifica significativa rispetto all'art. 127 del previgente Codice) estende espressamente al Consiglio superiore l'impiego dell'istituto del silenzio assenso, quale forma di semplificazione dell'azione amministrativa. Il precedente art. 127 prevedeva che, decorso il termine di 45 giorni, il procedimento proseguiva prescindendo dal parere omesso, imponendo all'Amministrazione solo l'obbligo di motivare autonomamente l'atto. L'art. 215 del nuovo Codice, invece, nella sua versione originaria, disponeva che «decorso tale termine, il progetto si intende assentito», dopo la modifica apportata con il Decreto Correttivo, stabilisce che «decorso tale termine, il parere si intende reso in senso favorevole».

Il Decreto Correttivo ha recepito le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato (Cons. St., parere n. 782/2017), il quale aveva suggerito di modificare la formulazione del comma 5 in quanto «atecnica», atteso che il Consiglio superiore non approva il progetto, ma formula un parere. Ne consegue che oggetto dell'assenso non è il progetto soggetto a valutazione, ma la valutazione stessa. L'attuale enunciato, infatti, qualifica la mancata adozione del parere alla stregua del silenzio significativo (silenzio assenso), con la precisazione che l'Amministrazione procedente (a differenza di quanto accadeva sotto la vigenza del Codice del 2006) non può prescindere dal parere, ma deve orientare la successiva azione amministrativa considerando che il Consiglio ha reso parere favorevole (sia pure tacitamente).

Il passaggio dal silenzio non significativo a quello del silenzio assenso implica, inoltre, che nelle ipotesi in cui il Consiglio superiore renda il parere, sia pure tardivamente, viene meno l'obbligo dell'Amministrazione di tenerne conto, obbligo discendente dall'art. 16, comma 2, della l. n. 241/1990 (Parisio, 75).

Sotto tale profilo, è stato precisato che l'attuale comma 5 dell'art. 215, richiamando l'istituto del silenzio assenso di cui all'art. 20 della l. n. 241/1990, comporta che, una volta formatosi il silenzio assenso, il Consiglio superiore potrebbe intervenire validamente nelle sole forme dell'autotutela, ossia ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990 e non più mediante l'adozione di un parere tardivo (Timo, 1118).

Le ultime novità normative

Le attribuzioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici sono state, recentemente, implementate dal d.l. 18 aprile 2019, n. 32 (cd. Decreto Sblocca cantieri, convertito con modificazioni con la l. 14 giugno 2019, n. 55) e dal d.l. n. 31 maggio 2021, n. 77 (cd. Decreto Semplificazioni, convertito con modificazioni dalla l. 29 luglio 2021, n. 108).

L'art. 1, commi 7-9, della legge Sblocca cantieri n. 55/2019 è intervenuto sulla materia del parere del Consiglio superiore, da un lato, innalzando temporaneamente (fino al 30 giugno 2023) il valore dei progetti (da 50 a 100 milioni di Euro) per i quali è previsto il parere obbligatorio del Consiglio, dall'altro, riducendo (sempre temporaneamente) il termine per l'espressione del parere e prevedendo (questa volta in via definitiva) che il parere valuti anche la congruità del costo.

Nello specifico, il comma 7 dell'art. 1 della l. n. 55/2019 ha previsto che, in deroga all'art. 215, comma 3, del Codice, fino al 30 giugno 2023 (termine prorogato dall'art. 52, comma 1, del d.l. n. 77/2021), il Consiglio «esprime il parere obbligatorio di cui al comma 3 del medesimo art. 215 esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnica ed economica di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di Euro. Per i lavori pubblici di importo inferiore a 100 milioni di Euro e fino a 50 milioni di Euro, le competenze del Consiglio superiore sono esercitate dai comitati tecnici amministrativi presso i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche. Per i lavori pubblici di importo inferiore a 50 milioni di Euro si prescinde dall'acquisizione del parere di cui all'art. 215, comma 3, del citato d.lgs. n. 50/2016. Restano ferme le disposizioni relative all'acquisizione del parere del Consiglio superiori dei lavori pubblici relativamente alla costruzione e all'esercizio delle dighe di ritenuta». Il comma 8 del citato art. 1 (sempre fino alla data del 30 giugno 2023) ha ridotto a 45 giorni dalla trasmissione del progetto il termine per l'espressione del parere del Consiglio superiore. Infine, il comma 8 dell'art. 1 (senza richiamare una limitazione temporale, dunque introducendo una norma che sembra essere a regime) ha stabilito che il Consiglio superiore dei lavori pubblici, in sede di espressione di parere, fornisca anche la valutazione di congruità del costo e che le Amministrazioni, in sede di approvazione dei progetti definitivi o di assegnazione delle risorse ed indipendentemente dal valore del progetto, possono richiedere al Consiglio la valutazione di congruità del costo, che viene resa nel termine di 30 giorni, decorso il quale le Amministrazioni possono comunque procedere.

Ulteriori novità in relazione all'esercizio della funzione consultiva da parte del Consiglio superiore sono state recentemente introdotte dagli artt. 44, 45 e 46 del d.l. n. 77/2021, nel contesto delle misure di semplificazione procedurale in materia di affidamento di alcune opere pubbliche di particolari complessità finanziate con le risorse del PNRR (Piano nazionale di rilancio e resilienza). In particolare, l'art. 44 del citato Decreto legge individua una procedura semplificata per la realizzazione delle 10 opere contenute nell'Allegato IV (Realizzazione dell'asse ferroviario Palermo-Catania-Messina, potenziamento della linea ferroviaria Verona-Brennero (opere di adduzione), realizzazione della linea ferroviaria Salerno-Reggio Calabria, realizzazione della linea ferroviaria Battipaglia-Potenza-Taranto, realizzazione della linea ferroviaria Roma-Pescara, potenziamento della linea ferroviaria Orte-Falconara, realizzazione delle opere di derivazione della Diga di Campolattaro (Campania), messa in sicurezza e ammodernamento del sistema idrico del Peschiera (Lazio), interventi di potenziamento delle infrastrutture del Porto di Trieste (progetto Adriagateway), realizzazione della Diga foranea di Genova). È previsto che il progetto di fattibilità tecnica ed economica relativo a queste opere deve essere trasmesso al Consiglio superiore dei lavori pubblici, presso il quale è istituito un Comitato Speciale, al quale è affidato il compito di esaminarlo entro 15 giorni (chiedendo eventuali integrazioni alla stazione appaltante entro i successivi 15 giorni) e di esprimere il proprio parere entro 30 giorni dalla ricezione del progetto o entro 20 giorni dalla ricezione del progetto modificato. In caso di inerzia, scatta il silenzio assenso. Sono previsti tempi brevi anche per la preventiva verifica dell'impatto ambientale e dell'interesse archeologico, cui è stata destinata una Soprintendenza speciale. Per la conciliazione di tutti gli interessi in gioco, è previsto l'utilizzo della Conferenza di servizi in forma semplificata e l'eventuale modifica delle norme che regolano il dibattito pubblico.

L'art. 45 del d.l. n. 77/2021 detta una serie di disposizioni urgenti in materia di funzionalità del Consiglio superiore dei lavori pubblici. Al fine di garantire la celere realizzazione degli interventi finanziati con le risorse derivanti dal PNRR, il comma 1 dell'art. 45 ha previsto l'istituzione, fino al 31 dicembre 2026, presso il Consiglio superiore dei lavori pubblici di un Comitato speciale, cui compete l'espressione dei pareri di cui all'art. 45 del Decreto in relazione agli interventi indicati nell'Allegato B del medesimo Decreto. Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici ed è composto da: a) sette dirigenti di livello generale in servizio presso le amministrazioni dello Stato, designati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai rispettivi Ministri, dei quali uno appartenente alla Presidenza del Consiglio dei ministri, uno appartenente al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, uno appartenente al Ministero della transizione ecologica, uno appartenente al Ministero della cultura, uno appartenente al Ministero dell'interno, uno appartenente al Ministero dell'economia e delle finanze, uno, almeno di livello di direttore generale, appartenente al Ministero della difesa; b) tre rappresentanti designati dalla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, scelti tra soggetti in possesso di adeguate professionalità; c) tre rappresentanti designati dagli Ordini professionali, di cui uno designato dall'Ordine professionale degli ingegneri, uno designato dall'Ordine professionale degli architetti ed uno designato dall'Ordine professionale dei geologi; d) quattordici esperti scelti fra docenti universitari di chiara ed acclarata competenza; e) un magistrato amministrativo, con qualifica di Consigliere, un consigliere della Corte dei conti e un avvocato dello Stato. Al Comitato possono essere invitati a partecipare, in qualità di esperti per la trattazione di speciali problemi, studiosi e tecnici anche non appartenenti a pubbliche amministrazioni, senza diritto di voto. Il comma 3 dell'art. 45 disciplina la modalità di nomina dei componenti del Comitato (decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili), la durata dell'incarico (3 anni, prorogabili per un secondo triennio, ma, in ogni caso, non oltre il 31 dicembre 2026) e la misura dell'indennità. Inoltre, il comma 4 dell'art. 45 prevede l'istituzione, presso il Consiglio superiore, di una struttura di supporto (cui è preposto un dirigente di livello generale e composta da un dirigente di livello non generale e da dieci unità di personale di livello non dirigenziale) con il compito di svolgere l'attività istruttoria per il Comitato.

Infine, merita di essere menzionato l'art. 46 del cit. d.l. n. 77/2021, dedicato alla disciplina del dibattito pubblico. Tale disposizione prevede che entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, adottato su proposta della Commissione nazionale per il dibattito pubblico di cui all'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, possono essere individuate, in relazione agli interventi di cui all'art. 44, comma 1, nonché a quelli finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR e del PNC, soglie dimensionali delle opere da sottoporre obbligatoriamente a dibattito pubblico inferiori a quelle previste dall'Allegato 1 del d.P.C.M. 10 maggio 2018, n. 76. Nei casi di obbligatorietà del dibattito pubblico, la stazione appaltante provvede ad avviare il relativo procedimento contestualmente alla trasmissione del progetto di fattibilità tecnica ed economica al Consiglio superiore dei lavori pubblici per l'acquisizione del parere di cui all'art. 44, comma 1. Al fine di assicurare il rispetto dei termini, la Commissione nazionale per il dibattito pubblico provvede ad istituire, entro il termine di 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, un elenco di soggetti, in possesso di comprovata esperienza e competenza nella gestione dei processi partecipativi ovvero nella gestione ed esecuzione delle attività di programmazione e pianificazione in materia urbanistica o di opere pubbliche, cui conferire l'incarico di coordinatore del dibattito pubblico, come disciplinato dal decreto adottato in attuazione dell'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016.