Decreto legislativo - 19/08/2016 - n. 175 art. 22 - TrasparenzaTrasparenza
1. Le società a controllo pubblico assicurano il massimo livello di trasparenza sull'uso delle proprie risorse e sui risultati ottenuti, secondo le previsioni del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. InquadramentoL'art. 22 del d.lgs. n. 175/2016 dispone che le società in controllo pubblico assicurano il massimo livello di trasparenza sull'uso delle proprie risorse e sui risultati ottenuti, secondo le previsioni del d.lgs. n. 33/2013. La norma in commento deve essere letta congiuntamente all'art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 che sottopone alle norme ivi contenute anche le società a partecipazione pubblica «in quanto compatibil[i]» e «limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea». Per l'analisi dettagliata del d.lgs. n. 33/2013 (o anche «Decreto Trasparenza»), recante si rinvia al relativo commento, mentre in questa sede se ne illustrerà l'ambito soggettivo di applicazione. L'ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. n. 33/2013Il d.lgs. n. 33/2013, sulla base della delega conferita con l'art. 1, comma 35 della l. n. 190/2012, è intervenuto a disciplinare in modo specifico il principio di trasparenza, precisandone il contenuto, le modalità di attuazione e i limiti. In particolare, il d.lgs. 33/2013 ha istituito una serie di obblighi funzionali alla piena realizzazione dei principi di pubblicità e trasparenza, che possono essere ripartiti in due distinte categorie: quella degli obblighi concernenti l'attività svolta dai rispettivi destinatari e quella degli obblighi concernenti l'organizzazione di questi ultimi. I destinatari di tali obblighi sono i soggetti individuati dall'art. 2-bis del d.lgs. n. 33/2013, rubricato «Ambito soggettivo di applicazione». Il primo comma dell'art. 2- bis indentifica l'ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. n. 33/2013 facendo specifico riferimento alle pubbliche amministrazioni, così come definite dall'art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001. Sono quindi sottoposte al Decreto Trasparenza «tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al d.lgs. n. 300/1999». Il comma 2 dell'art. 2-bisdel d.lgs. n. 33/2013 estende l'applicazione delle norme in materia di trasparenza «in quanto compatibile»: i) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali; ii) alle società in controllo pubblico in cui una o più amministrazioni pubbliche si trovano nella «situazione descritta nell'art. 2359 del c.c.» (art. 2, comma 1, lett. b) TUSP); iii) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni. Il comma in esame, invece, esclude dall'ambito soggettivo di applicazione del Decreto Trasparenza le «società quotate», come definite dall'art. 2, comma 1, lett. p) del TUSP). In proposito, il MEF ha precisato che l'esclusione delle società quotate dagli obblighi prescritti dal Decreto Trasparenza trova la propria ragion d'essere nel fatto che «per le società quotate nei mercati regolamentati è già previsto un autonomo e specifico sistema di obblighi e di conseguenti sanzioni, posto a tutela degli investitori e delle regole di funzionamento del mercato dei capitali e del controllo societario»; e che l'esclusione delle società quotate nei mercati regolamentati dall'applicazione generale del TUSP risponde all'esigenza di evitare distorsioni del mercato di negoziazione dei titoli già quotati e penalizzazioni per le società a partecipazione pubblica che si confrontano nei mercati regolamentati con società concorrenti» (MEF, orientamento ai sensi dell'art. 15, comma 2 del d.lgs. n. 175/2016 espresso in data 22 giugno 2018). L'art. 2-bis, comma 3 del d.lgs. n. 33/2013 estende, poi, l'applicazione della disciplina in materia di trasparenza, in quanto compatibile, e limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, anche alle società a partecipazione pubblica (e dunque anche non in controllo pubblico), come definite dal TUSP, alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. Sulla base di quanto disposto dalle norme sopra elencate, è da ritenere che le norme del Decreto Trasparenza e quelle del TUSP siano connotate da una portata precettiva sostanzialmente sovrapponibile. Ciò è stato affermato espressamente dal Consiglio di Stato che, nel parere n. 515/2016 reso sullo «Schema di decreto legislativo recante «Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della l. n. 190/2012 e del d.lgs. n. 33/2013, ai sensi dell'art. 7 della l. n. 124/2015, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»», ha raccomandato «di assicurare un adeguato raccordo tra la disciplina [in materia di trasparenza] e quella del decreto legislativo sulle società partecipate». Le Linee Guida ANAC n. 1134 dell'8 novembre 2017Nel TUSP si riscontra una distinzione tra le società a partecipazione pubblica e le società a controllo pubblico: le prime costituiscono il genus, di cui le seconde integrano una species, come testimoniato testualmente anche dalla definizione di cui alla lett. n) dell'art. 2 del TUSP, ove per società a partecipazione pubblica si intendono «le società a controllo pubblico, nonché le altre società partecipate direttamente da amministrazioni pubbliche o da società a controllo pubblico». Anche in materia di trasparenza, la disciplina muta a seconda che si tratti di società in controllo pubblico e società a partecipazione pubblica. Infatti, come osservato nel precedente paragrafo, mentre il d.lgs. n. 33/2013 si applica alle società controllate «in quanto compatibile», il medesimo decreto si applica anche alle società partecipate «in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea». A chiarire la portata applicativa di tale espressione sono intervenute le Linee Guida ANAC n. 1134 dell'8 novembre 2017 «per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici economici», nelle quali l'ANAC ha precisato che, fermo restando il limite di «compatibilità»: i) gli enti di diritto privato in controllo pubblico sono tenuti agli obblighi di trasparenza sia relativamente alla loro organizzazione sia relativamente al complesso delle attività svolte; ii) agli enti di diritto privato non in controllo pubblico, sono invece tenuti al rispetto della disciplina della trasparenza solo relativamente alle attività di pubblico interesse. L'ANAC ha, inoltre, fornito una definizione di «attività di pubblico interesse», facendovi rientrare: i) l'esercizio di funzioni amministrative; ii) lo svolgimento di servizio pubblico; iii) e la produzione di beni e servizi rese a favore dell'amministrazione strumentali al perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Sempre secondo l'ANAC, ai fini della migliore precisazione della nozione di attività di pubblico interesse, può essere utile far riferimento, in via esemplificativa, all'elencazione delle attività che consentono alle pubbliche amministrazioni di mantenere o acquistare partecipazioni societarie prevista dall'art. 4 del TUSP. L'elemento che invece accomuna le società in controllo pubblico e le società a partecipazione pubblica stato identificato nel vaglio di compatibilità che deve essere compiuto nei confronti di tali soggetti ai fini dell'applicazione della disciplina in materia di trasparenza. Ad avviso dell'ANAC, il criterio della compatibilità «va inteso come necessità di trovare adattamenti agli obblighi di pubblicazione in ragione delle peculiarità organizzative e funzionali delle diverse tipologie di enti, e non in relazione alle peculiarità di ogni singolo ente. Diversamente si avrebbe un'applicazione estremamente diversificata e disomogenea della trasparenza, anche all'interno della stessa tipologia di enti, conseguenza non rispondente allo scopo della norma e all'obiettivo di poter effettuare, tra le altre cose, comparazioni e confronti» (Delibera ANAC, n. 1310/2016). In particolare, specifica l'ANAC nelle Linee Guida, con riferimento alle società controllate e alle società partecipate, la compatibilità deve essere valutata in relazione alla tipologia di attività svolta, occorrendo distinguere i casi di attività di pubblico interesse e i casi in cui le attività dell'ente siano esercitate in regime di concorrenza con altri operatori economici. Ed ancora, sempre secondo le indicazioni fornite da ANAC, occorre aver riguardo anche al regime normativo già applicabile alle diverse tipologie di enti in base ad altre fonti normative, al fine evitare la duplicazione degli adempimenti in materia di trasparenza. BibliografiaBragaglia, Commento all'art. 22 del d.lgs. 175/2016, in Meo, Nuzzo (a cura di), Il testo unico sulle società pubbliche. Commento al d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, Bari, 2016, 321-338; Donativi, «Società a controllo pubblico» e società a partecipazione pubblica maggioritaria, in Giur. comm., 2018, 747; Fittante, Commento all'art. 22 del d.lgs. 175/2016, in Caringella, Ciaralli, Bottega (a cura di), Codice ragionato delle società pubbliche. Commento organico al Testo Unico delle Società pubbliche e alle norme complementari, Roma, 2018, 161-169; Foa, La Nuova Trasparenza Amministrativa, in Diritto Amministrativo, fasc. 1, 2017, 65; Mascolo, Nunziata, Commento all'art. 22 del d.lgs. 175/2016, in Morbidelli (a cura di), Codice delle società a partecipazione pubblica, Milano, 2018, 454-475; Simonati, La trasparenza amministrativa e il legislatore: un caso di entropia normativa?, in Dir. amm., 2013, 749 ss.; Fracchia, I controlli sulle società pubbliche, in Dir. proc. amm., fasc. 3, 2018, 855. |
