Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 21 - (R) Autenticazione delle sottoscrizioni

L'autenticazione «semplificata prevista dall'art. 21, comma 1

Nel caso di istanze o dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà alla pubblica amministrazione e ai gestori di pubblici servizi, l'art. 21, comma 1 contempera le esigenze di semplificazione con quelle di certezza, conformando le modalità procedurali volte a conseguire quest'ultimo obiettivo in coerenza con quanto previsto dall'art. 38 e cioè facendo alternativamente riferimento: 1) alla presentazione delle istanze e delle dichiarazioni per via telematica secondo le modalità descritte all'art. 65, comma 1 del d.lgs. n. 82/2005 (c.d. Codice dell'amministrazione digitale); 2) alla sottoscrizione dell'interessato in presenza del dipendente addetto; 3) alla sottoscrizione e l'invio della fotocopia di un suo documento di identità.

Come è stato autorevolmente affermato in dottrina, dal combinato disposto degli artt. 21 e 38 del TUDA discende che tutte le istanze rivolte alla pubblica amministrazione o ai concessionari di pubblici servizi possono essere corredate di sottoscrizione non autenticata, a condizione che la dichiarazione venga sottoscritta in presenza del dipendente addetto o venga trasmessa unitamente alla fotocopia di un documento di identità. In tal modo vengono generalizzati e semplificati gli adempimenti previsti in sostituzione dell'autentica di firma dall'art. 3, comma 11 della l. n. 127/1997. Tali adempimenti trovano applicazione ovviamente per le sole istanze per cui sia espressamente previsto l'obbligo di autentica; in caso contrario, non deve, infatti, ritenersi necessario il ricorso alle modalità alternative di cui all'art. 38, comma 3. In caso di presentazione di istanze per via informatica e corredate dalla firma digitale, l'autentica non è necessaria e non è necessario nemmeno l'uso dello strumento alternativo dell'invio della fotocopia del documento di identità, perché l'istanza presentata con firma digitale si considera sempre apposta in presenza del dipendente addetto (Bombardelli, 666).

Come si legge nella Relazione, la costruzione di queste disposizioni nasce dall'esigenza di chiarire definitivamente una disciplina venuta in essere attraverso varie fasi: si fa riferimento all'art. 3, comma 11 della l. n. 127/1997, che ha abolito l'autentica della sottoscrizione delle istanze da presentarsi alle pubbliche amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi, cui ha fatto seguito l'art. 2, comma 10, della l. n. 191/1998, che ha chiarito quali fossero le modalità sostitutive dell'autentica della sottoscrizione per le istanze, estensibili, in base all'interpretazione autentica di cui al comma 3 del medesimo articolo. L'abolizione dell'autentica, poi, ha fatto emergere la volontà del legislatore di privilegiare le esigenze di semplicità su quelle di certezza, a cui era finalizzata l'autentica.

Quanto al regime di validità delle istanze e delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà, in giurisprudenza si è avuto modo di evidenziare che l'allegazione di copia fotostatica del documento non costituisce elemento estrinseco rispetto alla sottoscrizione dell'istanza o dichiarazione, bensì elemento centrale delle stesse, poiché concorre a dare legale scienza, contezza e certezza che la sottoscrizione è autentica, ovvero è stata apposta proprio da colui che ne appare l'autore; ai fini della validità delle istanze e delle dichiarazioni in commento, in quanto prodotte in conformità alle prescrizioni di cui agli artt. 21, comma 1, e 38, comma 3 del TUDA, è necessario che la medesima sia presentata unitamente a copia fotostatica del documento di identità, non occorrendo all'uopo che il documento medesimo sia valido, potendo anche consentirsi la produzione di un documento scaduto. In altri termini, nella previsione di cui al combinato disposto degli artt. 21, comma 1, e 38, commi 2 e 3 del TUDA, l'allegazione della copia fotostatica, sia pure non autenticata, del documento di identità dell'interessato vale a conferire legale autenticità alla sua sottoscrizione apposta in calce a una istanza o a una dichiarazione e non rappresenta un vuoto formalismo ma semmai si configura come l'elemento della fattispecie normativa diretto a comprovare, oltre alle generalità del dichiarante, l'imprescindibile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione a una determinata persona fisica; pertanto, la mancata allegazione del documento di identità non costituisce una mera irregolarità sanabile con la sua produzione postuma, ma integra gli estremi di una palese e insanabile violazione della disciplina regolatrice della procedura amministrativa (CGA,SS. RR. n. 130/2009, Cons. St. V, n.5761/2007).

Le modalità tradizionali di autenticazione delle sottoscrizioni di cui all'art. 21, comma 2

L'autentica della firma è un atto amministrativo, appartenente al genus delle certificazioni pedisseque, redatto in calce alla dichiarazione sostitutiva, con cui il pubblico ufficiale attesta che la sottoscrizione appartiene effettivamente al dichiarante ed è stata apposta da quest'ultimo in sua presenza, previo accertamento della relativa identità.

L'autenticazione, dunque, comprende due aspetti: l'uno sostanziale e cioè il corretto accertamento da parte del pubblico ufficiale della identità della persona che sottoscrive; l'altro formale e cioè l'indicazione delle modalità di identificazione, la data e luogo dell'autenticazione, nonché delle generalità e della qualifica del pubblico ufficiale che appone la propria firma e il timbro dell'ufficio.

Quanto invece ai requisiti formali dell'autentica in esame – diversi da quelli propri dell'autentica formale a motivo dell'assenza del controllo di legalità da parte del pubblico ufficiale autenticante sul contenuto della dichiarazione, nonché della diversità delle modalità di identificazione del sottoscrittore e dell'assenza di testimoni – un'interpretazione letterale del dettato normativo recante un'elencazione puntuale e dettagliata dei vari requisiti parrebbe indurre ad annettere agli stessi valenza essenziale per la validità dell'autenticazione. Tuttavia in giurisprudenza – come si illustrerà –prevale un'interpretazione meno formalistica e più sostanziale.

In relazione alle modalità di identificazione dei sottoscrittori utilizzate dall'ufficiale autenticante, il legislatore ha previsto che quest'ultimo debba procedere alla autenticazione delle sottoscrizioni apposte previo accertamento dell'identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, ma senza porre limitazioni in merito ai mezzi attraverso i quali il pubblico ufficiale può accertare l'identità del sottoscrittore.

Sul punto, è assolutamente pacifico in giurisprudenza che la modalità di identificazione possa consistere sia nella indicazione degli estremi di un valido documento di riconoscimento sia nella indicazione della circostanza che il pubblico ufficiale attesti di conoscere personalmente il sottoscrittore (T.A.R. Sardegna, Cagliari II, n. 1582/2005).

Quanto alle modalità di autenticazione delle firme, poi, giova dar conto di un orientamento volto a predicare a pena di invalidità la pedissequa osservanza degli adempimenti e dei requisiti previsti dall'art. 21 ad opera del pubblico ufficiale autenticatore (Cons. St. V, n.2920/2015; T.A.R. Lazio,RomaII, n. 5604/2016). In tal ottica si è predicata la necessità dell'indicazione della data di autenticazione (Cons. St. I, n.1655/1992) e del luogo di autenticazione, nonché l'indicazione del nome e cognome del pubblico ufficiale, la qualifica rivestita, nonché l'apposizione della firma e il timbro dell'ufficio, trattandosi di elementi che consentono di renderne più agevole l'identificazione, consentendo a chiunque di intuire facilmente la paternità dell'autenticazione anche nei casi in cui la firma del pubblico ufficiale risulti illeggibile (Cons. St. V, n.3804/2005). Diversamente, è stato ritenuto non necessario che il pubblico ufficiale faccia menzione della circostanza di aver ammonito il dichiarante in ordine alle responsabilità penali per false dichiarazioni. La menzione dell'ammonizione, infatti, non costituisce elemento costitutivo dell'atto di autentica e ogni altro dato formale rispetto a quelli indicati dall'art. 21 in commento costituisce mero elemento di regolarità la cui omissione non comporta nullità dell'atto di autenticazione (Cons. St. V, n.2652/2000;T.A.R. Lazio, Latina II, n.302/1988). Allo stesso modo si è ritenuto, in tema di autenticazione della dichiarazione di accettazione della candidatura elettorale, non necessaria contestualità temporale fra autenticazione e sottoscrizione da autenticare; ciò in quanto la circostanza che, di solito, l'autenticazione segua immediatamente la sottoscrizione non implica che la contestualità temporale sia un elemento essenziale dell'autenticazione, sicché la mancanza della contestualità non ne comporta l'inesistenza (Cons. St. III, n.1980/2016).

A fronte di tale orientamento più aderente alla lettera dell'art. 21, è intervenuto un orientamento più sostanzialista, volto ad ammettere da un lato l'utilizzazione anche in materia elettorale delle modalità di autenticazione di semplificazione previste dall'art. 38, comma 3, del TUDA, così da dequotare la rilevanza dell'indicazione della data (Cons. St. III, n.1987/2016) e del luogo in cui il pubblico ufficiale appone la propria dichiarazione autenticante e a predicare l'essenzialità di quei soli elementi idonei a garantire la funzione certificativa dell'autenticazione, come l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza e la certezza in ordine al sottoscrittore (Cons. St. III,n. 5261/2020;Cons. St. III, n.2941/2019;Cons. St. III, n.3019/2019;Cons. St. III, n.2470/2017).

Ambito oggettivo dell'autenticazione.

Come già accennato, l'autentica amministrativa trova applicazione nel caso di istanze da produrre alla pubblica amministrazione e ai gestori di pubblici servizi nonché di atti che abbiano un contenuto non negoziale e delle dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà. Sono, per converso, escluse dall'ambito di applicazione dell'art. 21 le dichiarazioni di volontà, quali autorizzazioni, concessioni, rinunce, deleghe, impegni, nonché gli atti di natura negoziale ovvero tutte quelle manifestazioni di volontà di carattere negoziale intercorrente fra soggetti privati ovvero riguardanti rapporti privatistici. In tale ipotesi, la competenza ad autenticare rientra nella più generale sfera dei compiti affidati ai notai ai sensi dell'art. 2703 c.c. e della legge sul notariato n. 89/1913 (c.d. autentica formale), salvo i casi espressamente contemplati in normative speciali.

In questi ultimi casi, in deroga alle disposizioni di carattere generale contenute nel TUDA, alcune normative speciali, oltre a prescrivere precise procedure di garanzia, modalità e condizioni, individuano, fra i soggetti legittimati a tali autenticazioni, anche il pubblico funzionario incaricato dal Sindaco. Questo è, ad esempio, il caso dell'autenticazione della sottoscrizione degli atti e delle dichiarazioni aventi ad oggetto «l'alienazione di beni mobili registrati e rimorchi o la costituzione di diritti di garanzia sui medesimi» che, ai sensi dell'art. 7, comma 1 del d.l. n. 223/2006 conv. in l. n. 248/2006, «può essere richiesta anche agli uffici comunali ed ai titolari degli sportelli telematici dell'automobilista...». Lo stesso è a dirsi per altre normative speciali, fra cui quelle in materia pensionistica (delega a terzi del ritiro di pensione), adozione internazionale (art. 31, l. n. 184/1983), codice di procedura penale (art. 39, d.lgs. n. 271/1989), elettorale (art. 14, l. n. 53/1990), elezioni degli organi degli ordini professionali (art. 3, d.P.R. n. 169/2005) che derogano al principio della competenza generale attribuita ai notai ed individuano, fra i soggetti legittimati ad effettuare le autenticazioni di sottoscrizioni su determinati atti, quelli menzionati all'art. 21.