Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 1 - (R) Definizioni 1

L'evoluzione della normativa in materia di documentazione amministrativa.

Il d.P.R. n. 445/2000 è intervenuto a coordinare in modo sistematico il pregresso quadro regolatorio in materia, risalente, composito e frammentario. Difatti il nucleo originario della disciplina in materia risale alla l. n. 15/1968, rimasta inattuata almeno fino all'entrata in vigore della l. n. 241/1990, che per la prima volta, con valenza generale e sistematica, ha collocato l'autocertificazione e l'acquisizione d'ufficio (art. 18) all'interno degli istituti della semplificazione amministrativa (Capo IV); detto nucleo si è sedimentato negli anni con numerosi interventi contingenti negli anni volti ad introdurre aggiustamenti e innovazioni per accrescere l'efficacia della citata normativa e per superare le difficoltà applicative via via insorte.

Si leggano in quest'ottica, fra l'altro: a) il d.P.R. n.130/1994, recante l'attuazione delle disposizioni in materia di certificazioni sostitutive di cui alla l. n. 15/1968, per cercare di promuovere l'effettiva attuazione della citata legge; b) le c.d. «leggi Bassanini» (l. n. 59/1997, l. n. 127/1997 e l. 191/1998 ed il relativo provvedimento attuativo della «Bassanini-bis», d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428) e tutta la relativa normativa di attuazione, corpus volto alla realizzazione dei principi di massima riduzione della documentazione richiedibile, della semplificazione dei procedimenti, e del ricorso all'uso della autocertificazione; c) il d.P.R. n.403/1998, attuativo della l. n. 127/1997, con cui è stato introdotto il sistema dei controlli di cui la l. n. 15/1968 non faceva menzione.

In linea generale, può dirsi che la parabola applicativa degli istituti di semplificazione in materia di documentazione amministrativa si è snodata, almeno ai suoi inizi, attraverso una traiettoria diversa rispetto a quella di altri istituti giuridici: nella specie, infatti, non sono state la prassi applicativa e l'interpretazione giurisprudenziale a promuovere l'evoluzione del contesto normativo ma una disciplina particolarmente moderna ed evoluta (lal. n.15/1968) è stata calata in un contesto inadatto a coglierne la portata innovativa e a tradurla in pratica.

Difatti, l. n. 15/1968 rimase inattuata per lungo tempo in quanto le relative norme, significativamente innovative e modernizzanti furono calate in un contesto amministrativo ed organizzativo inadatto a coglierne e a sfruttarne la reale portata. Solo con la stagione delle riforme degli anni Novanta che promossero un profondo restyling dell'azione e dell'organizzazione amministrativa si cominciò a creare il giusto contesto per dare concreta applicazione ai principi e agli istituti in materia, nel frattempo raffinati ed adeguati. Negli anni a venire si sono susseguiti – come meglio si illustrerà di seguito – vari interventi volti a potenziare la portata e ad accrescere lo spettro applicativo degli istituti di semplificazione, in quanto si è progressivamente accresciuta la convinzione, sia all'interno del Paese sia nel contesto europeo, che la deburocratizzazione dei vari adempimenti documentali fosse un tassello fondamentale per realizzare la semplificazione dei rapporti fra amministrazione da un lato e cittadini e imprese, nonché per promuovere la competitività degli operatori economici.

Sotto un connesso versante particolarmente rilevante per comprendere le caratteristiche del TUDA risultano il nesso fra quest'ultimo e la legge sul procedimento amministrativo da un lato e ilcodice dell'amministrazionedigitale (d.lgs. n. 82/2005) dall'altro.

Sotto il primo versante, la ricomprensione di alcuni dei principali istituti di semplificazione del TUDA fra le varie figure generali contemplate all'interno del Capo IV della l. n. 241/1990 da un lato ne ha enfatizzato la rilevanza e dall'altro ne ha esaltato la valenza generale e quasi «modulare», vista la loro tendenziale attitudine a trovare applicazione a tutte le tipologie di attività amministrativa nei confronti dei privati nonché in tutti i moduli procedimentali, anche quelli semplificati (si pensi, ad. es., al silenzio assenso e alla scia).

In questa chiave si spiegano: a) da un lato, alcuni interventi di modifica del TUDA – come quello attuato con l'art. 15, l. n.183/2011 (c. d. legge di stabilità 2012) in tema di decertificazione (cfr. commento all'art. 40) ma soprattutto quello implementato con l'art. 30- bis d. l. n.76/2020 conv. in l. n. 120/2020 (c. d. decreto semplificazioni) in materia di utilizzo delle autocertificazioni anche nei rapporti fra privati (cfr. commento agli artt. 2 e 71) – preordinati a rendere sempre più agevole ed effettiva l'applicazione degli istituti di semplificazione già normati, rimuovendo ogni possibile ostacolo normativo rispetto a tale obiettivo e ampliandone significativamente lo spettro applicativo; b) d'altro lato, alcuni interventi, anche recenti nella normativa emergenziale legata al COVID 19 (cfr. commento all'art. 47), hanno fatto largo utilizzo del modello dell'autocertificazione per comprovare una serie fatti e circostanze eterogenee (dalla sussistenza di requisiti per la richiesta di sussidi alle causali per lo spostamento) nonché da ultimo (cfr. d.l. n.77/2021) anche per comprovare il completamento della fattispecie di silenzio assenso, ove l'amministrazione non rilasci nel termine la relativa attestazione.

Sotto il secondo versante, l'aspetto caratterizzante relativo allo stretto nesso fra le disposizioni del TUDA e ilCodice dell'Amministrazionedigitale (d.lgs.n.82/2005) può apprezzarsi ove si consideri che: a) in molti casi, la normativa in materia di digitalizzazione dell'azione amministrativa si pone in una relazione di complementarietà consustanziale rispetto agli istituti di semplificazione documentale, atteso che l'applicazione utile ed effettiva degli stessi suppone l'avvenuta implementazione delle misure di informatizzazione previste dalla succitata normativa: si consideri, ad esempio, la strumentalità delle misure in materia di banche dati pubbliche rispetto all'efficace funzionamento degli istituti dell'acquisizione d'ufficio e dei controlli sulle autocertificazioni; b) in altri casi, alcune disposizioni in materia di digitalizzazione risultano semplicemente complementari rispetto alla disciplina del TUDA o perché riguardano anche aspetti non esclusivamente afferenti alla documentazione (è il caso delle disposizioni sui pagamenti alla pubblica amministrazione) o perché completano e arricchiscono la disciplina in tema di documentazione (si pensi alle disposizioni in materia di archivi); c) larghe parti del Capo II del TUDA dedicato alla documento amministrativo sono state innovate dal codice dell'amministrazione digitale e la relativa disciplina è confluita all'interno di quest'ultimo.

Ne consegue che digitalizzazione e semplificazione documentale, insieme alla trasparenza, intesa come visibilità da parte degli amministrati dell'apparato e dell'attività pubblica, rappresentano tre aspetti inscindibilmente connessi e con-costitutivi di quell'unico diritto ad un'amministrazione «buona», cioè efficace ed efficiente, aspetti che vanno considerati e trattati in maniera congiunta per avere una visione completa e armonica del relativo plesso disciplinare.

Il d.P.R. n. 445/2000 fra razionalizzazione dell'esistente e innovazione.

Come già in parte anticipato e come confermato dalla relazione illustrativa del TUDA, la primaria finalità della normativa in esame, emanata in attuazione dell'art. 7, comma 1, lett. c), della l. n. 50/1999 («Bassanini-quater»), è quella, da un lato, di raccogliere e coordinare le norme in materia di documentazione amministrativa, e dall'altro le norme in materia di redazione e gestione dei documenti informatici. Per questo ultimo aspetto, si è cercato soprattutto di armonizzare il contenuto fortemente innovativo delle nuove disposizioni con la normativa tradizionale.

Sotto il profilo più strettamente sostanziale, poi, è stato allargato l'ambito di applicazione delle norme in discorso, sia per quanto riguarda i soggetti tenuti ad accettare gli strumenti di semplificazione della documentazione amministrativa, sia per quanto riguarda i soggetti che possono utilizzare gli strumenti. Per questi aspetti, le novità riguardano, in particolare, le modalità di autenticazione di copia e di autenticazione delle sottoscrizioni.

Il TUDA si configura, dunque, come un complesso normativo di forte impatto sull'azione amministrativa, soprattutto per effetto della trasformazione dei processi di veicolazione delle informazioni. Ciò sotto diversi profili:

a) l'impiego di strumenti tecnologici, volti alla riduzione del materiale cartaceo impiegato, oltre che dei tempi di produzione di certificazione, che consente;

b) una effettiva razionalizzazione delle informazioni;

c) la semplificazione di un gran numero di sub-procedimenti, quali controlli e riscontri.

Sotto un diverso aspetto, il TUDA non rappresenta una semplice operazione di armonizzazione delle norme esistenti, ma ha introdotto elementi di novità significativi, quali:

1) il divieto per le Amministrazioni di chiedere certificati ai cittadini laddove le informazioni possano essere ottenute tramite la autocertificazione;

2) l'abrogazione esplicita dell'autentica della firma su istanze e dichiarazioni sostitutive dirette alla P.A.;

3) la possibilità di utilizzare autocertificazione da parte dei privati.

L'obiettivo principale perseguito dal legislatore con il testo unico è stato quello di disciplinare e gestire efficacemente le «nuove certezze» pubbliche costituite dal superamento del documento cartaceo, per un'azione amministrativa fondata sull'uso di strumenti telematici ed informatici, diretti verso il raggiungimento di una razionalizzazione nell'uso delle risorse.

Il TUDA si compone di 78 articoli, suddivisi in sette Capi, a loro volta suddivisi in Sezioni: il Capo I è dedicato alle definizioni e all'ambito di applicazione, il Capo II alla documentazione amministrativa, il Capo III alla Semplificazione della documentazione amministrativa, il Capo IV al Sistema di gestione informatica dei documenti, il Capo V ai Controlli, il Capo VI alle Sanzioni e il Capo VII alle Disposizioni finali.

Nella presente trattazione, tenendo presente lo scopo e l'obiettivo dell'opera, saranno oggetto di commento le disposizioni di ogni Capo più rilevanti sotto il profilo della vis innovativa e dell'impatto sull'azione amministrativa.

Definizioni e ambito di applicazione.

Il Capo I del testo unico, rubricato «Definizioni e ambito di applicazione», rappresenta un primo indice dell'intento del legislatore di razionalizzazione la normativa sulla documentazione amministrativa, attraverso l'opera di articolazione terminologica e concettuale messa a punto nei primi 5 articoli, al fine di accrescere la sistematicità della normativa del TUDA.

In questa prospettiva, da un lato l'introduzione di una serie di definizioni è stata dettata dall'obiettivo di precisare il significato di alcuni termini ricorrenti nel testo del decreto, per fugare i dubbi interpretativi suscitati dal succedersi degli interventi legislativi concernenti lo stesso ambito oggettivo. Su questa falsariga, ad esempio, si è stabilito, ad esempio, che cosa si debba intendere per «documenti di riconoscimento» e quale rapporto ci sia fra questo ed il documento di identità, per passare poi a definire propriamente il concetto stesso di «certificato». D'altro lato nel medesimo Capo I, si è proceduto, per esigenze di razionalizzazione e coerenza logica, a perimetrare l'ambito soggettivo e oggettivo di applicazione del testo unico.

Sull'art. 1 hanno influito, nel tempo, il d.P.R. n. 137/2003, nonché il d.lgs. n. 82/2005, hanno contribuito, da ultimo, a ridimensionare il numero dei termini oggetto di definizione, con particolare riferimento, fra l'altro, ai certificatori, alle tipologie di firma e all'accreditamento, espunti dal TUDA per essere normati e regolati nel Codice dell'Amministrazione Digitale.

Le singole definizioni più significative.

Tanto premesso in linea generale, ci si soffermerà di seguito su alcune definizioni più significative per delinearne i principali tratti caratterizzanti.

Viene, in primo luogo, in rilievo la definizione di documento amministrativo (art. 1 lett. a) che – in sostanziale coerenza con la omologa definizione recata dall'art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990 in materia di accesso – pone l'accento sull'idoneità dello stesso a rappresentare il contenuto di atti comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa. A tal fine, quindi, del tutto neutri risultano il carattere dell'atto (interno o esterno), le sue modalità di formazione dell'atto, così come la sua natura sostanziale e la conclusione del procedimento in cui è stato utilizzato. Naturalmente, mentre la disciplina in materia di accesso pone l'accento sulla detenzione dell'atto da parte dell'Amministrazione, onde consentire la pronta soddisfazione della pretesa conoscitiva dell'istante, la normativa in esame presuppone il dato della formazione o dell'utilizzazione del documento nella rispettiva attività.

È evidente, come già anticipato, il fil rouge che lega la norma in commento a quella contenuta nell'art. 22 della l. n. 241/1990, nel suo testo originario. Sull'esempio di tale disposizione anche l'art. 7, comma 6, del d.P.R. n. 403/1998, contenente il Regolamento di attuazione degli artt. 1,2 e 3 della l. n. 127/1997, riportava, alla lettera, la medesima definizione. Peraltro, la norma in materia di accesso è stata modificata dalla l. n. 15/2005, che ha ulteriormente specificato l'ambito oggettivo del diritto di accesso. La norma vigente definisce il documento amministrativo come «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica, o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».

Con riferimento specifico alla nozione di documento amministrativo, la giurisprudenza ha avuto modo di pronunciarsi diffusamente in merito all'art. 22 l. n. 241/1990, al cui commento si rimanda. Tuttavia si riportano di seguito alcune pronunce recanti affermazioni generali riferibili anche all'ambito in discorso. Così, si è avuto modo di evidenziare la portata estremamente ampia della nozione di documento, ricomprendendovi sia gli atti c.d. endoprocedimentali, ossia gli atti che si inseriscono all'interno del procedimento e rappresentano i singoli passaggi del relativo iter e che sono funzionalizzati all'adozione del provvedimento finale, sia gli atti c.d. interni, ossia gli atti attraverso i quali l'Amministrazione organizza la propria attività procedimentale.

Detta nozione, quindi, prescinde dalla natura endoprocedimentale o preparatoria degli atti, dalla natura della relativa disciplina sostanziale nonché dalla circostanza che si tratti di procedimento concluso (T.A.R. Lazio, Roma III, n.3742/2017). La nozione, infatti, postula soltanto l'avvenuta formazione del documento e la mera possibilità di impiego in sede amministrativa, senza richiedere anche la conclusione del procedimento (T.A.R. Lombardia, Milano II, n.1890/2021; III, n. 2651/2020). Nello stesso senso, si sono ricompresi nella nozione di documento, fra l'altro, le riproduzioni video (T.A.R. Lazio,RomaII, n. 14140/2019), le rappresentazioni audio (T.A.R. Campania, Napoli VI, n.17/2013), la registrazione fonografica di dichiarazioni orali, rese nel corso del procedimento da soggetti in esso a vario titolo coinvolti (Cons. St. IV, n.820/1996), i codici sorgenti software impiegati nell'attività amministrativa (T.A.R. Lazio, Roma III, n.7526/2020), il programma informatico utilizzato al fine di gestire un procedimento amministrativo (T.A.R. Lazio, Roma III,n.3742/2017), la corrispondenza elettronica fra uffici (T.A.R. Toscana, Firenze III, n.1375/2016), la documentazione sanitaria relativa ad un ricovero ed eventuale intervento chirurgico con i relativi esami diagnostici (T.A.R. Lombardia, Brescia II, n.1043/2011), la documentazione chiesta all'Inail in ordine all'autorizzazione ad una protesi ad un lavoratore infortunato (T.A.R. Abruzzo, Pescara I, n.312/2020), nonché i documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell'anagrafe tributaria, ivi compreso l'archivio dei rapporti finanziari (Cons. St., Ad. plen., n. 19/2020 e Cons. St., Ad. plen., n.21/2020).

L'ultima parte dell'art. 1, lett. a) stabilisce che le modalità di trasmissione dei documenti «sono quelle indicate al Capo II, sezione III, del presente testo unico». Con ciò, il legislatore ha voluto ricomprendere nella nozione di documento amministrativo anche la disciplina relativa alle modalità di trasmissione del medesimo, nel senso che, una volta che sia stata riconosciuta la natura di un documento amministrativo, esso non può sottrarsi alle norme di cui agli artt. 15 e 16 del Capo II.

È utile anche soffermarsi sulla definizione di documento informatico. Tale nozione riveste indubbia rilevanza atteso il massiccio uso dell'informatica nei processi produttivi e l'informatizzazione dell'attività amministrativa. Il tenore dell'art. 1 lett. b) riproduce sostanzialmente il contenuto dell'art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. n.513/1997 (Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, archiviazione e trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'art. 15, comma 2, l. n.59/1997). È, tuttavia, da rilevare, che gli artt. 8-14 del d.P.R. in parola, che disciplinavano nel dettaglio il documento informatico, sono stati abrogati per effetto dell'entrata in vigore del c.d. Codice dell'Amministrazione digitale (d.lgs. n.82/2005), che peraltro, nel definire il documento informatico, riporta fedelmente il contenuto del d.P.R. n. 445/2000. La definizione fa riferimento alla rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.

In giurisprudenza si è avuto modo delineare una casistica applicativa di documento informatico, ricomprendendo in tale definizione i messaggi di sposta elettronica (T.A.R. Campania, Napoli II, n.2730/2017), il software utilizzato per l'attività amministrativo (T.A.R. Lazio, Roma III, n.3742/2017), la pagina web (T.A.R. Puglia, Bari II, n.408/2011). Inoltre, con riferimento ai documenti di gara presentati in forma informatica, si è ritenuto: 1) non integrabili col soccorso istruttorio i documenti di offerta o a corredo di quest'ultima presentati in via informatica e non sottoscritti secondo le regole del d. lgs n. 82/2005, vuoti, corrotti o illeggibili (Cons. St. III, n.7545/2019;T.A.R. Puglia, Bari III, n.1268/2020;T.A.R. Lazio, Roma III, n.8605/2019); 2) nell'ambito delle gare telematiche, l'equivalenza dell'apposizione della firma digitale del responsabile del procedimento sul file pdf recante l'offerta in via informatica rispetto all'apposizione del timbro a secco dal responsabile del procedimento sul documento cartaceo di offerta (T.A.R. Trentino-AltoAdige,Trento I, n.4/2018); 3) nelle gare pubbliche gestite su supporto informatico, la non indispensabilità della produzione della relativa documentazione ad opera dei concorrenti in formato digitale, atteso che la normativa prevede che le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle P.A. sono valide, tra l'altro, ove sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d'identità (Cons. St. V, n.1497/2021); 4) nelle procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici, l'applicazione della dematerializzazione dei dati e dello scambio di informazioni con mezzi elettronici alla sola fase di pre-aggiudicazione, avvenendo l'esame della documentazione presentata e la valutazione delle offerte tecniche ed economiche, secondo le ordinarie modalità off line; per queste attività, la mera comunicazione (attraverso la pubblicazione sulla piattaforma telematica) avviene con il mezzo elettronico, senza ricorso alla verbalizzazione cartacea (Cons. St. V, n.623/2021).

Particolare rilievo, inoltre, assumono le definizioni di documento di riconoscimento (art. 1 lett. c), documento di identità (art. 1 lett. d) e documento di identità elettronica (art. 1 lett. e).

Le prime due definizioni prendono origine da disposizioni appartenenti a due ambiti normativi distinti (art. 292, r.d. n. 635/1940, e art. 3, r.d. n. 773/1931 – testo unico delle leggi di pubblica sicurezza). Si è voluto, quindi, mantenere la separazione concettuale del documento di identità, che ha sue specifiche peculiarità e finalità, dal documento di riconoscimento, che ha una più modesta funzione di rendere riconoscibile l'identificazione personale del titolare (si veda il Commento agli artt. 35 e 36). I tre ambiti in discorso sono stati interessati dalla normativa emergenziale per fronteggiare il COVID (cfr. art. 104, comma 1, del d.l. n.18/2020, conv. inl. n.27/2020 e s. m. i.) che ha prorogato la validità ad ogni effetto dei documenti di riconoscimento e di identità, rilasciati da amministrazioni pubbliche, con scadenza dal 31 gennaio 2020, alla fine dello stato d'emergenza, puntualizzando, infine, che la validità ai fini dell'espatrio resta limitata alla data di scadenza indicata nel documento.

Quanto alla definizione di documento di identità elettronico, si tratta di un documento analogo alla carta di identità elettronica rilasciata dal Comune, sulla base di alcuni requisiti anagrafici. È uno strumento di identificazione che consente sia il riconoscimento «a vista» (documento digitale di identità) che quello elettronico «in rete» (strumento abilitante l'autenticazione del titolare) per l'accesso ai servizi telematici, resi disponibili dalla Pubblica Amministrazione. La norma era già contenuta nell'art. 1, comma 1, lett. b) del d.P.C.M. n. 437/1998. Il documento in oggetto è stato poi, in varia misura e per determinati aspetti, regolato da un ulteriore normativa, sovranazionale e nazionale, tra cui:

– il Regolamento UE n. 1157/2019, sul rafforzamento della sicurezza delle carte d'identità dei cittadini dell'Unione e dei titoli di soggiorno rilasciati ai cittadini dell'Unione e ai loro familiari che esercitano il diritto di libera circolazione;

– il Regolamento UE n. 910/2014 (eIDAS), sull'identità digitale, avente l'obiettivo di fornire una base normativa a livello comunitario per i servizi fiduciari e i mezzi di identificazione elettronica degli stati membri;

– art. 24 d.l. n. 76/2020, conv. inl. n.120/2020, recante norme in materia di identità digitale, domicilio digitale e accesso ai servizi digitali;

– gli artt. 20,64 e 65 d.lgs. n. 82/2005, al cui commento si rimanda;

– l'art. 7- vicies quater del d.l. n. 7/2005 conv. inl. n.43/2005;

– art. 2, comma 4 della l. n.191/1998, che ha modificato la l. n.127/1997;

– d.m. 25 maggio 2016, recante la determinazione del corrispettivo a carico del richiedente la carta d'identità elettronica, ai sensi dell'art. 7-vicies quater del d.l. n. 7/2005 conv. in l. n. 43/2005;

– il d.m. 23 dicembre 2015, recante le modalità tecniche di emissione della Carta d'identità elettronica;

– d.P.C.M. n. 437/1999, recante le caratteristiche e modalità per il rilascio della carta di identità elettronica e del documento di identità elettronico.

Viene, ancora, in rilievo la nozione di certificato (art. 1, lett. f), avente valenza omnicomprensiva e unificante della relativa tipologia di atto amministrativo. Questo punto dell'art. 1 in esame, è strettamente connesso con gli artt. 40-42 del TUDA, al cui commento si rimanda. È il caso di evidenziare, infine, il valore recessivo e sussidiario che il d.P.R. n. 445/2000 attribuisce alla certificazione.

Si susseguono, poi, le definizioni di dichiarazione sostitutiva di certificazione e di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (art. 1 lettere g e h). La prima definizione identifica un istituto già previsto nella l. n. 15/1968 e nel d.P.R. n. 403/1998, che vede con il TUDA un ampliamento dei relativi contenuti, con l'introduzione, nell'art. 46, di un elenco (tassativo) delle ipotesi inquadrabili nell'ambito delle dichiarazioni sostitutive, integrabile solo con disposizioni di legge o con disposizioni regolamentari adottate in applicazione dell'art. 1, l. n. 127/1997. La seconda definizione identifica un istituto che differisce da quello testé descritto non per la forma o l'aspetto funzionale, ma per il contenuto, più puntuale e circoscritto a «stati, qualità personali e fatti, che siano a conoscenza» del dichiarante; laddove, invece, nel caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione il contenuto delle dichiarazioni trova la propria fonte in atti preesistenti, trascritti in pubblici registri o albi ed elenchi.

Altrettanto pregnante risulta la definizione di autenticazione di sottoscrizione (art. 1, lett. i), essendosi nella sua formulazione il legislatore rifatto a quanto già previsto nell'art. 20, comma 2, l. n. 15/1968. Nel rinviare per ulteriori approfondimenti sul tema al commento degli articoli della sezione IV del TUDA, si evidenzia che la norma focalizza il nucleo concettuale della nozione nell'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive.

Tali coordinate sono state valorizzate in giurisprudenza, essendosi ritenuto che l'autenticazione della firma di sottoscrizione non può venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella di essere l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, come prevede l'art. 1 comma 1 lett. i), d.P.R. n. 445/2000, che ricalca la definizione dell'art. 2703, comma 2, c.c.. Perché sia tale, cioè perché consista indubitabilmente nell'attestazione che la sottoscrizione è stata apposta in presenza del pubblico ufficiale, l'autenticazione deve essere sottoscritta dal pubblico ufficiale stesso che, con la sua firma, si assume appunto il compito e la responsabilità di attestare erga omnes che la firma è stata apposta in sua presenza, conferendo assoluta certezza alla formalità dell'autenticazione, certificando, sino a querela di falso, che la firma è stata apposta in sua presenza (Cons. St. III, n.2470/2017). Nello stesso senso si è ritenuto con riferimento alla materia elettorale che, anche riconoscendo che la modalità di autenticazione possa essere quella semplificata dell'art. 38, comma 3, d.P.R. n. 445/2000, non per questo l'autenticazione può venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella, appunto, di essere «l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza», come prevede l'art. 1, comma 1, lett. i), d.P.R. n. 445/2000, che ricalca la definizione dell'art. 2703, comma secondo, c.c.. Pertanto, l'identificazione del sottoscrittore, anche mediante ed eventualmente la procedura semplificata dell'art. 38, comma 3, d.P.R. n. 445/2000, è un elemento essenziale dell'autenticazione, senza il quale essa non può assolvere la sua funzione certificativa (Cons. St. III, n.5261/2020; n. 3019/2019). Analogamente, sempre in materia elettorale, si è ritenuta legittima la ricusazione della lista nel caso in cui l'autenticazione dell'accettazione delle candidature non abbia avuto luogo nel rispetto dalla regola enunciata dall'art. 1 comma 1 lett. i), d.P.R. n. 445/2000 in ordine all'indicazione delle modalità di identificazione del soggetto la cui sottoscrizione deve essere autenticata (cfr. Cons. St. V, n.1272/2011; n. 4846/2010; n. 3920/2005;T.A.R. Calabria, CatanzaroII, n. 359/2012).

Giova, inoltre, menzionare la definizione di firma digitale (art. 1, lett. n), che coincide con quella contenuta nell'art. 1, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 513/1993, nonché con quella riportata nell'art. 1, comma 1, lett. s), del d.lgs. n. 82/2005 che ha abrogato la sezione V del presente T.U. proprio relativa alle firme elettroniche e al cui commento si rimanda.

È, infine, il caso di dar cenno alle nozioni di amministrazione procedente e amministrazione certificante (art. 1 lett. o) e p). Rappresenta una novità il fatto che il legislatore abbia distinto concettualmente i due tipi di amministrazioni rispetto alle vicende della produzione e utilizzo documentale. Non erano orientate a questo fine, infatti, alcune precedenti circolari relative alla materia. Per approfondimenti sugli aspetti soggettivi relativi alla produzione ed utilizzo della documentazione amministrativa, si veda il commento all'art. 2.

Conclusivamente le lettere q), r) ed s), infine, riprendono le definizioni di gestione di documenti, di sistema di gestione informatica dei documenti e di segnatura di protocollo già contenute nell'art. 1 del d.P.R. n. 428/1998.