Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 3 - (R) Soggetti (A)

Le persone e gli enti italiani e comunitari.

La prima categoria di «legittimati attivi» menzionata dall'art. 3, comma 1 è quella delle persone fisiche e giuridiche italiane e comunitarie, nonché quella degli enti e associazioni aventi sede legale in Italia e/o in uno degli Stati membri dell'Unione Europea.

Se la previsione relativa alle persone fisiche non pone particolari problematiche ermeneutiche, giova soffermarsi sulla ricomprensione nell'ambito dei «legittimati attivi» delle persone giuridiche, degli enti e delle associazioni.

L'ampiezza della elencazione normativa, che include società di persone, come pure associazioni, comitati ed enti, consente di ritenere non indispensabile il requisito del riconoscimento della personalità giuridica al fine di usufruire degli strumenti di semplificazione amministrativa (v. Martorano, 18).

Dal punto di vista operativo, non è difficile pensare che tali soggetti, da un lato, operando attraverso i propri rappresentanti legali, possano autocertificare circostanze relative all'ente di appartenenza, ma dall'altro non abbiano legittimazione a fare altrettanto per le circostanze concernenti qualità personali degli altri aderenti, a meno che non ricorra la possibilità di rendere, nel proprio interesse – e quindi in proprio – dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà riguardanti fatti, stati e qualità relativi ad altri soggetti di cui il dichiarante abbia diretta conoscenza ex art. 47, comma 2, d.P.R. n. 445/2000.

Con riguardo all'estensione, fra i destinatari della normativa in commento, anche delle persone e degli enti comunitari, tale previsione risulta coerente con le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (cfr. fra l'altro artt. 49 e 56). L'equiparazione del cittadino comunitario al cittadino italiano, sotto il profilo di applicazione del d.P.R. n. 445/2000, lascia intendere che anche per il cittadino comunitario siano già ritenuti dal legislatore, a priori, possibili i controlli da parte del soggetto destinatario della sua dichiarazione sostitutiva, nel senso che l'eventuale attestazione richiesta alla pubblica amministrazione straniera è parificata a quella italiana (Brunelli, 15).

In relazione all'utilizzo di dichiarazioni sostitutive da parte di una azienda partecipante in una gara di appalto avente sede legale in un paese dell'Unione Europea, in giurisprudenza si è ritenuta possibile la presentazione della documentazione assistita dalle stesse formalità richieste ad una impresa italiana, senza aggravio di procedura con la richiesta della dichiarazione solenne, sia in relazione alle dichiarazioni sostitutive di certificati rilasciati dallo Stato italiano, sia in relazione a quelle sostitutive di certificati rilasciati dallo Stato ove il concorrente ha sede, non potendo operarsi ragionevolmente una contraria distinzione. In particolare, nel caso deciso venivano in rilievo dichiarazioni sostitutive di documentazioni proprie dello Stato italiano che non trovano una puntuale corrispondenza in documenti di contenuto analogo rilasciate da un altro Stato comunitario, per cui sarebbe necessaria una dichiarazione solenne o giurata. In tale prospettiva, la richiesta di tale documentazione solenne o giurata è parsa, agli occhi della giurisprudenza sopracitata, contraria allo spirito della norma in commento (T.A.R. Campania, Napoli II, n.2600/2007).

I cittadini non comunitari regolarmente soggiornanti in Italia.

L'art. 3, comma 2, prosegue disciplinando l'ambito dei soggetti cui si applica il Testo Unico con particolare riferimento ai cittadini non appartenenti all'Unione Europea. In relazione a tale aspetto, si è optato per escludere i cittadini extracomunitari dalla categoria dei soggetti interessati dalla relativa disciplina, laddove non siano soddisfatti determinati requisiti.

Il cittadino di Stato non appartenente all'Unione Europea può utilizzare in Italia le dichiarazioni sostitutive previste dagli artt. 46 e 47 ed avvalersi quindi della semplificazione amministrativa disciplinata dal Testo Unico, a condizione che ricorrano una condizione soggettiva (soggetto in possesso di regolare permesso di soggiorno), e una condizione oggettiva (dichiarazione sostitutiva riferita esclusivamente a stati, qualità personali e fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani).

Quanto alla condizione soggettiva, il requisito del regolare permesso di soggiorno trova disciplina normativa nell'art. art. 5, comma 1, del d.lgs. n.286/1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), secondo il quale «possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell'art. 4, che siano muniti di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno rilasciati, e in corso di validità, a norma del presente testo unico o che siano in possesso di permesso di soggiorno o titolo equipollente rilasciato dalla competente autorità di uno Stato appartenente all'Unione europea, nei limiti ed alle condizioni previsti da specifici accordi».

In dottrina si è osservato che la limitazione nell'uso degli strumenti di semplificazione per gli extracomunitari risponde all'esigenza di una maggiore controllabilità dei contenuti delle dichiarazioni sostitutive. Per tale motivo si è ritenuto di mutare i termini della norma, alleggerendone i limiti operativi e prevedendo il mero possesso di un regolare permesso di soggiorno, ferma restando la possibilità di verificare quanto dichiarato presso le Amministrazioni Pubbliche italiane (v. Ciccia, 34).

Nel fare espressamente salve le norme del d.P.R. n. 394/1999 (c.d. «Testo unico sull'Immigrazione»), nonché le varie disposizioni contenute in convenzioni internazionali, viene ulteriormente precisato che il cittadino extracomunitario è tenuto a comprovare fatti, stati e qualità mediante certificati o attestazioni rilasciati dai competenti uffici stranieri e corredati di traduzione in lingua italiana dichiarata conforme a cura delle autorità consolari italiane, che ne attestino le conformità all'originale.

L'art. 3, comma 2, poi, all'inciso finale prevede che anche per i cittadini non comunitari regolarmente soggiornanti in Italia restano salve le speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero, limitando in tale materia l'utilizzo da parte degli extracomunitari delle autocertificazioni.

In relazione a tale profilo, il Ministero dell'Interno è intervenuto con una serie di circolari volte a fornire indirizzi attuativi agli uffici per l'uniforme applicazione della citata norma.

Così, con la Circolare 24/01/2012, il Dicastero, in materia di utilizzo delle autocertificazioni da parte dei cittadini stranieri, ha sancito impermeabilità dei procedimenti amministrativi disciplinati dal Testo Unico sull'Immigrazione al d.P.R. n. 445/2000; ne consegue la necessità per gli stranieri dell'utilizzo delle certificazioni rilasciate dalla pubblica amministrazione, qualora tale acquisizione sia desumibile dalle previsioni contenute nella disciplina dell'immigrazione e nelle norme sulla condizione dello straniero o nel relativo regolamento di attuazione (ad es. l'attestazione di idoneità alloggiativa per richiedere il ricongiungimento familiare).

In seguito, con la circolare del 2 marzo 2012, lo stesso Ministero dell'Interno ha chiarito la necessità di acquisire i tradizionali certificati, quando si tratta di dati recati in atti ed estratti formati all'estero e non registrati in Italia o presso un consolato italiano, eccezion fatta per i procedimenti di cambiamento di status.

È, poi, seguita la circolare del 12 aprile 2012, in materia di decertificazione introdotta con l'art. 15 della l. n. 183/2011, chiarendo che detta normativa non è suscettibile di trovare applicazione nel settore dell'immigrazione, con la conseguenza che le amministrazioni possono richiedere ai cittadini stranieri, regolarmente soggiornanti in Italia, la produzione di certificati rispetto ai procedimenti disciplinati dal T.U. immigrazione e dal relativo regolamento di attuazione.

Sull'art. 3, comma 2 è intervenuto l'art. 17, commi 4- bis e 4- ter del d.l. n.5/2012, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo, conv. in l. n. 35/2012 che – in un'ottica di semplificazione in materia di assunzione di lavoratori extra UE e di documentazione amministrativa per gli immigrati – ha previsto l'eliminazione dell'inciso relativo alla salvezza delle speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero con effetto dall'1 gennaio 2013. Ne consegue che da tale data le disposizioni in tema di autocertificazione si sarebbero dovute applicare anche ai cittadini extracomunitari per comprovare limitatamente agli stati, fatti e qualità personali certificabili o attestabili con lo stesso mezzo da parte di soggetti italiani (leggasi nello stesso senso la modifica, con la stessa decorrenza, dell'art. 2, comma 1, d.P.R. n. 394/1999 omologo rispetto all'art. 3, comma 2 in commento). Tuttavia la decorrenza di tale disposizione è stata, con tutta una fitta serie di decreti dal 2013 al 2021, rinviata fino ad essere stata da ultimo fissata al 30 giugno 2022.

I cittadini non comunitari comunque autorizzati a soggiornare in Italia.

L'art. 3, comma 3, precisa che per i cittadini extracomunitari comunque autorizzati a soggiornare nel nostro Paese, la possibilità di avvalersi degli istituti legislativi di semplificazione è circoscritta all'ambito di materie per cui esiste una convenzione internazionale fra l'Italia ed il loro Paese di origine.

Al di fuori delle casistiche testé esaminate, gli stati, le qualità personali e i fatti, sono documentati mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana che ne attesta la conformità all'originale, dopo aver ammonito l'interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri.

Sulla base della disposizione in commento, la giurisprudenza ha ritenuto la previsione dell'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 445/2000 base giuridica sufficiente per consentire a cittadini giapponesi l'utilizzazione delle dichiarazioni sostitutive di cui agli art. 46 e 47 la Convenzione contro le doppie imposizioni Italia – Giappone del 20 marzo 1969, ratificata e resa esecutiva con l. n. 855/1972 (Cass. VI, n.3244/2016;Cass. n.6755/2010).

Diversamente si è avuto modo di ritenere in relazione alla possibilità, per una società svizzera, di avvalersi delle dichiarazioni sostitutive exartt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000 per attestare i requisiti di partecipazione alla gara. In tale fattispecie, facendo leva sul dettato dell'art. 3, comma 3, si è ritenuto inidoneo a legittimare l'utilizzo dei cennati strumenti legali di semplificazione il tenore dell'Accordo tra la Confederazione svizzera e la Comunità Europea concluso il 21 giugno 1999, secondo cui in materia di appalti pubblici si applicano i principi di equiparazione e non discriminazione e per il quale «la Comunità e la Svizzera accettano reciprocamente i rapporti, i certificati, le autorizzazioni e i marchi di conformità rilasciati dagli organismi riconosciuti conformemente alle procedure di cui al presente Accordo». Tali previsioni, infatti, sono state ritenute di mero principio, riferite solo allo scambio di certificati e documenti esistenti e non alla possibilità di costituirli con dichiarazioni di soggetti terzi, Ne è conseguito che la società svizzera, avente sede al di fuori dall'Unione Europea, è stata dichiarata obbligata a documentarne i fatti, gli stati e le qualità richieste dalla stazione appaltante mediante certificati e attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana che ne attesta la conformità all'originale, dopo aver ammonito l'interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri, ai sensi dell'art. 3, comma 4 del TUDA. (T.A.R. Lombardia, Brescia I, n.552/2020).

I cittadini non comunitari non regolarmente soggiornanti in Italia.

L'art. 3, comma 4 conclude la regolamentazione dell'applicazione delle norme del TUDA ai cittadini non comunitari, prevedendo, con norma a carattere residuale, che «..al di fuori dai casi previsti ai commi 2 e 3..» – cioè nel caso di stranieri non regolarmente soggiornanti o autorizzati a soggiornare in Italia ma per aspetti per cui le convezioni internazionali nulla prevedano in ordine all'utilizzo delle autocertificazioni in un determinato ambito – che gli interessati siano tenuti a produrre certificati o attestazioni rilasciate dalle competenti autorità dello Stato estero, corredati – deve ritenersi a pena d'inutilizzabilità – di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana che ne attesti la conformità all'originale, previa ammonizione dell'interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri. In definitiva allo straniero extracomunitario non regolarmente soggiornante in Italia, non è preclusa in alcun modo la possibilità di presentare istanze alla P.A. rispetto a quanto statuito per i cittadini comunitari, ma gli viene semplicemente richiesta la documentazione amministrativa originale.

Si è rilevato in dottrina che ove si si consentisse, anche in questo caso, un uso indiscriminato e generalizzato dell'autocertificazione, senza che il soggetto destinatario sia in possesso anche solo potenziale dei dati originali, si determinerebbe una falla rilevante nel sistema di semplificazione, con possibilità d'immissione di dati errati e contraffatti (Bausilio, 46).

È stato, inoltre, osservato che la posizione giuridica del cittadino extracomunitario non regolarmente soggiornante in Italia prescinde, dall'esistenza o meno della condizione di reciprocità prevista dall''art. 16disp. prel.c.c., atteso che non viene qui tanto in rilievo un'ipotesi di limitazione dei diritti degli interessati quanto una modalità per semplificare i rapporti fra questi ultimi e l'amministrazione (G. Bausilio, 45).