Decreto del Presidente della Repubblica - 28/12/2000 - n. 445 art. 19 bis - Disposizioni concernenti la dichiarazione sostitutiva 1

L'autenticazione delle copie: inquadramento generale.

L'art. 18 regolamenta, come già anticipato, i tratti caratterizzanti dell'istituto dell'autenticazione delle copie degli atti e dei documenti.

In particolare, come evidenzia la relazione al TUDA, l'art. 18, comma 1 è il risultato della fusione dell'art. 14, comma 1, l. n. 15/1968, recante il generale procedimento di formazione delle copie autentiche e dell'art. art. 7, comma 1, l. n. 15/1968, disciplinante il valore giuridico al rispetto delle norme fiscali in vigore, con l'aggiunta di alcune significative innovazioni.

In particolare, da un lato si è affermato il principio della libertà del procedimento di formazione di copie autentiche, per effetto dell'eliminazione della necessità di un preventivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri per la determinazione dei procedimenti ammessi per l'autentica delle copie e dell'introduzione dell'espressione «con qualsiasi procedimento». Per l'effetto è stato legittimato un sistema non predeterminato di produzione di copie autentiche, a condizione che esso sia tale da garantire una riproduzione fedele e duratura nel tempo.

D'altro lato si è affrancato il tema della valida produzione delle copie autentiche e del loro valore giuridico dal previo rispetto delle relative norme fiscali.

L'art. 18, comma 2, dal canto suo, disciplina le modalità di autenticazione delle copie, in sostanziale continuità rispetto a quanto già previsto dall'art. 14, l. n. 15/1968, mentre il comma 3 regolamenta la fattispecie dell'autenticazione delle copie presentate alla pubblica amministrazione e ai gestori di pubblico servizio, rettificando quanto in precedenza previsto all'art. 3, comma 4, d.P.R. n. 403/1998, che aveva già disciplinato la fattispecie senza far riferimento tuttavia ai gestori di pubblici servizi.

La nozione di copia autentica e le modalità di autenticazione «fisiologiche» di cui all'art. 18, comma 2

Come si desume dal chiaro tenore dell'art. 18, commi 1 e 2, la nozione di copia autentica coincide con quella di rappresentazione fedele e duratura di un altro atto o documento, qualificato come originale, attestante la conformità a quest'ultimo attraverso l'attività accertatrice di un soggetto dotato di fede pubblica.

Scopo della copia autentica è quello di consentire la circolazione di un documento non originale e contestualmente, da un lato, di impedire l'allontanamento e l'asporto del documento originale dal luogo del deposito per ragioni di sicurezza e dall'altro di facilitare i rapporti giuridici, specie commerciali, senza dover ricorrere all'uso di documenti originali difficilmente reperibili.

Naturalmente, la condizione primaria da osservare ai fini dell'utilizzo della copia autentica è che questa venga prodotta dietro esibizione dell'originale, non potendosi ammettere copia autentica di documento da un'altra copia, ancorché autenticata, di esso (Aa.Vv., 151).

La formula giuridica che conferisce autenticità al documento – copia si estrinseca attraverso l'operazione di autenticazione, così come descritta – sotto il profilo soggettivo e oggettivo – dalle norme in commento.

In particolare le modalità redazionali della autentica sono regolamentate al comma 2, che sulla falsariga di quanto previsto dall'art. 69 della l. n. 89/1913 (c.d. Legge notarile), constano di: 1) la formula di attestazione di conformità all'originale e la contestuale apposizione di detta formula in calce alla copia; 2) l'indicazione della qualifica di pubblico ufficiale; 3) la data e il luogo del rilascio; 4) l'indicazione del numero di fogli impiegati; 5) l'apposizione del timbro dell'ufficio.

Se la copia consta di più fogli, il soggetto autenticatore appone la propria firma anche a margine di ciascun foglio intermedio e i fogli medesimi dovranno essere legati in modo da costituire un unico documento (timbro della struttura sui punti di congiunzione).

A questo riguardo, il giudice amministrativo, in un'ottica sostanzialistica e funzionalistica, ha chiarito che la mancanza di un timbro di congiunzione tra le pagine che compongono il documento costituisce una mera irregolarità, non suscettibile di determinare alcuna invalidazione dell'atto, in assenza di contestazioni relative alla sua autenticità o di specifica deduzione della violazione dell'art. 18 per omessa sottoscrizione di foglio intermedio (Cons. St. VI, n.1917/2003).

I soggetti competenti al rilascio e il contenuto dell'attestazione.

Con l'art. 18, comma 2, si opera – sempre in chiave di semplificazione dei rapporti fra amministrazione e amministrati – anche un ampiamento dei soggetti deputati al rilascio delle copie autentiche, superando un quadro pregresso, già parzialmente modificato dall'art. 14 l. n. 15/1968, che in origine vedeva attribuita ad un ristretto numero di soggetti la funzione di autenticazione: si pensi agli artt. 1,67,68 e 69 della l. n. 89/1913, che assegnavano al solo notaio la competenza di rilasciare copia autentica di documento depositato presso il proprio studio, e all'art. 746 del c.p.c., che prevede la possibilità, per qualunque soggetto che abbia ricevuto una copia autentica, di collazionarla con la copia originale, e di chiedere l'intervento del tribunale nel caso di opposizione del depositario del documento originale.

Sotto il profilo soggettivo, e coerentemente al disegno legislativo favorevole ad un'estensione della legittimazione soggettiva, il legislatore fa precedere ad uno specifico elenco (notaio, cancelliere, segretario comunale, altro funzionario incaricato dal sindaco), la formula generica di «pubblico ufficiale» quale soggetto legittimato al rilascio di copia autentica. Se ne deduce la non tassatività dell'elencazione così fornita (Casu, 130).

Riguardo al valore dell'autenticazione compiuta dai diversi soggetti contemplati dall'art. 18, in giurisprudenza, proprio facendo perno sulla formulazione ampia ed estensiva della disposizione in commento, si è ritenuto che l'art. 18 del d.P.R. 445/2000, sancisca, al secondo comma, la perfetta equiparazione dell'autenticazione svolta dal notaio a quella eseguita dal pubblico ufficiale (nella fattispecie dal funzionario del Comune), con ciò dovendosi ritenere integrati i presupposti di cui all'art. 634 comma p. c. in tema di prova scritta necessaria per il decreto ingiuntivo (App. Venezia III, n. 402/2020).

Sotto un connesso versante è il caso di rilevare la diversità di logica sottesa, in tema di efficacia probatoria delle copie autentiche, rispettivamente agli artt. 2714 e2715c.c. e all'art. 18. Difatti, le norme civilistiche paiono considerare come criterio discretivo, per l'attribuzione del valore probatorio, la circostanza che il documento sia depositato in un pubblico deposito. L'art. 18, invece, allo stesso fine pare annettere rilievo al rispetto dei requisiti oggettivi e soggettivi della procedura di autenticazione recati dalla citata norma.

Sul punto, tuttavia, in dottrina si ritiene che l'art. 18 non incida in senso abrogativo sulle norme civilistiche sull'efficacia probatoria delle scritture private, non sussistendo i margini per l'abrogazione implicita, avuto, fra l'altro, riguardo alla portata sistematizzante della normativa pubblicistica e ai limiti (in prevalenza riferiti alla documentazione amministrativa) dell'intervento del TUDA (Casu, 131).

Per quanto afferisce alla possibilità che il sindaco possa incaricare – secondo la formulazione dell'art. 18, comma 2 – altro funzionario per l'esercizio dell'attività di autenticazione, primi fra tutti i dirigenti del comune, detta disposizione risulta pienamente coerente con l'art. 107, comma 3, lettera h )del d.lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), che attribuisce ai dirigenti il potere di adottare, in proprio, cioè senza bisogno di alcuna delega, «attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza». Si tratta di due competenze complementari che si giustappongono senza elidersi.

L'art. 18, comma 3, poi, attribuisce il potere di autenticazione di copie di documenti, con effetti limitati ai procedimenti di loro competenza, al responsabile del procedimento o ad altro dipendente competente a ricevere la documentazione, dietro esibizione dell'originale, e senza obbligo di deposito dello stesso presso l'amministrazione procedente.

Ulteriormente, giova sottolineare che il comma 3 dell'articolo in esame, innovando le precedenti disposizioni, inserisce fra gli enti cui ci si può rivolgere per ottenere validamente copia autentica, anche i gestori di pubblici servizi, a condizione che detta copia sia funzionale all'espletamento di un procedimento presso l'ente in questione.

Peraltro, per dipendente competente a ricevere la documentazione si deve intendere qualsiasi dipendente dell'amministrazione o dell'impresa che gestisce il pubblico servizio al quale, in base alle proprie mansioni, sia stato attribuito il compito di seguire gli adempimenti connessi alla fase di iniziativa del procedimento (v. Aa.Vv., 152).

Modalità alternative all'autenticazione di copie (art. 19)

L'art. 19 introduce una notevole innovazione, introducendo quale modalità alternativa alla presentazione di copia autentica di un documento, una dichiarazione, da parte del soggetto interessato, di conformità all'originale, effettuata con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. Al quadro di evoluzione e aggiornamento fin qui esaminato si aggiunge un ulteriore istituto di semplificazione, ottenuto innestando nell'ambito in questione lo schema della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, che consente al privato persino di esperire la procedura per conseguire dai pubblici ufficiali l'autenticazione, dichiarando sotto la sua responsabilità che tale copia corrisponde all'originale senza compiere egli stesso l'autenticazione.

In questa prospettiva, in giurisprudenza si è avuto modo di compendiare la ratio della norma in questione avendo riguardo all'obiettivo di semplificare il rapporto tra privato e pubblica amministrazione nonché a quello di eliminare la necessità di richiedere documenti in originale all'amministrazione di competenza (T.A.R. Sicilia, Catania III, n.562/2006).

L'utilizzo di questo strumento di semplificazione si affianca alle modalità più tradizionali di autentica delle copie, come disciplinate all'art. 18.

In questo senso in giurisprudenza si è avuto modo di evidenziare che – fermo restando il principio generale di cui all'art. 18 comma 2, d.P.R. n. 445/2000 – sono espressamente ammesse dal successivo art. 19 modalità alternative all'autenticazione di copie; si prevede, in particolare, che la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà di cui al successivo art. 47 può riguardare anche il fatto che la copia di un atto o di un documento conservato e rilasciato da una pubblica amministrazione, la copia di una pubblicazione ovvero la copia di titoli di studio o di servizio sono conformi all'originale (Cons. St. V, n.2201/2014).

L'evoluzione rispetto alla pregressa disciplina è notevole ove si pensi che la l. n. 15/1968 ora abrogata, prevedeva l'autenticazione delle copie come un procedimento tipico, di competenza dell'amministrazione e non aliunde surrogabile.

Con l'articolo in esame, il Legislatore ha inteso ampliare l'elenco dei casi, già previsti dall'art. 15 del d.P.R. n. 403/1998 per le pubblicazioni prodotte dall'interessato, in cui è possibile sostituire l'autentica di un documento con la dichiarazione di conformità all'originale.

Più precisamente, la norma delimita la possibilità di ricorrere a tale forma di semplificazione in relazione alle seguenti tipologie di documenti: a) copia di atto/documento rilasciato/conservato da una pubblica amministrazione; b) copia di titolo di studio/servizio; c) copia di documenti fiscali che i privati hanno l'obbligo di conservare.

Con riferimento, infine, alla possibilità di ricorrere alla dichiarazione sostitutiva ex art. 19 anche per l'attestazione di conformità ad originale delle copie dei documenti fiscali che i privati devono obbligatoriamente conservare, è stato osservato che la dichiarazione in tal senso può essere validamente effettuata dal contribuente nei riguardi della sola amministrazione dotata di potestà tributaria con la quale corre il singolo rapporto tributario. Per cui, ad esempio, se la dichiarazione di conformità riguarda documenti fiscali inerenti l'Irpef, sarà plausibile applicare la norma nei riguardi della sola Agenzia delle Entrate. Stesse considerazioni valgono per la documentazione inerente un tributo locale (Aa.Vv., 127 ss.).

La dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesta la conformità all'originale di una copia deve essere sottoscritta davanti al dipendente addetto o presentata (oppure inviata per fax o via telematica) con la fotocopia del documento di identità, e non è dovuta l'imposta di bollo (vedi commento all'art. 38, parte II, par. 2 e 3). Per contro, è dovuta l'imposta di bollo per l'autenticazione della copia davanti al pubblico ufficiale presso il quale è depositato l'originale o al quale deve essere prodotto, al notaio, al cancelliere, al segretario comunale, al funzionario incaricato dal sindaco ed al dipendente addetto a ricevere la documentazione (Ciccia, 46).

Quanto allo spettro soggettivo di applicazione dell'art. 19, in dottrina si è rilevato che quest'ultimo non è limitato ai soggetti e alle imprese private ma può essere esteso anche ai privati svolgenti pubbliche funzioni, con conseguente utilizzabilità della dichiarazione sostitutiva nell'ambito della partecipazione a gare d'appalto (v. D. Trebastoni, 349).

In relazione, poi, al regime di validità delle dichiarazioni ex art. 19 – ferma restante la sufficiente analiticità del loro contenuto in relazione al perimetro dei documenti da autenticare – la giurisprudenza – sul presupposto che esse assumono la forma di dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà disciplinata dall'art. 47 – è consolidata nel senso di applicare a dette dichiarazioni i requisiti di forma dell'art. 38, implicanti la sottoscrizione del soggetto interessato, unita a copia fotostatica del documento di identità del sottoscrittore. Ciò al fine di realizzare la massima collaborazione fra cittadino e Amministrazione, in un'ottica di semplificazione delle procedure, ma senza elidere l'indispensabile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica, non essendo, altrimenti, l'atto in grado di dispiegare gli effetti certificativi previsti, per difetto di una forma essenziale prescritta dalla legge e non altrimenti sanabile (Cons. St. VI, n.6740/2011;Cons. St. VI, n.7608/2010;Cons. St. VI, n.3690/2009) Risultano, quindi, indispensabili sia la sottoscrizione originale del dichiarante che la copia fotostatica della sua carta di identità.

Quanto, infine, all'efficacia probatoria delle dichiarazioni rese ai sensi della norma in esame, l'orientamento giurisprudenziale è costante nel ritenere equivalente la presentazione di atto di notorietà (di cui all'art. 19 in oggetto) rispetto alla esibizione dei documenti dichiarati conformi all'originale in forma autentica ai sensi dell'art. 18, comma 2, T.U. (Cons. St. V, n.6389/2005).

Le ulteriori modalità semplificatrici prefigurate dall'art. 19-bis

L'art. 19-bis – norma introdotta per effetto della l. n. 3/2003 (legge collegata alla Finanziaria 2002), con lo specifico scopo di incrementare il numero degli strumenti di semplificazione amministrativa – si giustappone al meccanismo disciplinato dall'art. 19, introducendo la possibilità di redigere la dichiarazione sostitutiva nelle forme di una semplice nota da apporre in calce al documento di cui si voglia dichiarare, appunto, la conformità con l'originale. La semplificazione, dunque, risiede nelle più snelle modalità per l'effettuazione dell'autentica.

L'oggetto di tale attestazione sarà la conformità all'originale della copia di un atto o di un documento rilasciato o conservato da una Pubblica Amministrazione, di un titolo di studio o di servizio e di un documento fiscale che deve obbligatoriamente essere conservato dai privati (v. Ciccia, 44 ss.).

Sulla portata della norma ha avuto modo di esprimersi la giurisprudenza, evidenziando che l'art. 19-bis è norma che tende a semplificare l'attività di autenticazione, ma non certo a prescrivere forme esclusive dell'attestazione a tal fine preordinata (T.A.R. Calabria, Catanzaro I, n.24/2011).

Questioni applicative.

1) Il concessionario della riscossione, parte di un giudizio, può autenticare le copie delle notifiche degli avvisi di ricevimento?

In giurisprudenza, si è avuto modo di ritenere che il concessionario della riscossione, pur essendo pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio secondo le disposizioni contenute nei titoli I e II del d.P.R. n. 602/1973, nell'ambito delle attività di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 237/1997, quando è parte di un giudizio nel quale gli è richiesto di dare prova dell'espletamento di un'attività notificatoria, non ha il potere di autenticare le copie delle notifiche degli avvisi di ricevimento, pur essendone depositario, in quanto si tratta di atti formati, nel suo interesse, dall'ufficiale postale. In altri termini, rappresentando gli atti da autenticare documenti di provenienza dell'ufficiale postale, si è fatta applicazione dell'art. 2719 c.c., con la conseguenza che l'autenticazione della copia può essere fatta esclusivamente dal pubblico ufficiale dal quale l'atto è stato emesso o presso il quale è depositato l'originale (Cass. VI,7736/2019;Cass., sez. trib., 26/01/2018, n.1974;Cass. sez. trib., n.1974/2018;Cass. sez. trib., n.25962/2011).

2) Di quali tipologie di atti si può attestare la conformità ai sensi delle disposizioni del TUDA?

In giurisprudenza si è ritenuto che la modalità semplificata prevista dall'art. 19 sia applicabile anche le attestazioni rilasciate da soggetti che, pur essendo organismi privati, rilasciano “attestazioni” aventi contenuto vincolato e rilievo pubblicistico, nell'esercizio di una funzione pubblicistica di certificazione, che sfocia in una attestazione con valore di atto pubblico (ad es. SOA, dichiarazioni ISO etc.) (T.A.R. Campania, Napoli IV, n.1742/2017;T.A.R. Sicilia, Catania IV, n.580/2015;Cons. St. V, n.4471/2013;Cons. St. VI, n.121/2007).

Per converso, si è ritenuto che, in tema di appalti, lo statuto e l'atto costitutivo di una persona giuridica possono essere resi in copia conforme (rectius autentica) soltanto con le modalità previste dall'art. 18commi 2 e 3, d.P.R. n.445/2000, cioè con l'attestazione di conformità del notaio, che lo ha redatto, oppure del cancelliere, del segretario comunale o di altro funzionario, appositamente incaricato dal sindaco, previa esibizione dell'originale da parte del soggetto interessato ad ottenere la copia autentica, i quali devono attestare la conformità all'originale ed apporre la firma a margine di ciascun foglio intermedio; tale attestazione di conformità può essere resa anche dal responsabile del procedimento o da qualsiasi altro dipendente, competente a ricevere la documentazione, sempre previa esibizione dell'originale (T.A.R. Basilicata, Potenza I, n.128/2015).

Nello stesso senso, si è ritenuto le dichiarazioni di scienza o di volontà provenienti da privati non appartengono alle categorie di documenti rispetto alle quali la attestazione legale di conformità all'originale può essere effettuata mediante dichiarazione sostitutiva ai sensi dell'art. 19 (T.A.R. Lombardia, Milano I, n.728/2012;T.A.R. Sicilia, Catania II, n.1331/2009;T.A.R. Veneto, Venezia I, n.67/2005); lo stesso è stato deciso con riferimento alla possibilità di attestare, attraverso il meccanismo previsto dall'art. 19, l'autenticità della polizza assicurativa richiesta per la partecipazione ad una gara d'appalto, in quanto documento contrattuale con soggetto privato terzo, avente la forma della scrittura privata (T.A.R. Calabria, Catanzaro I, n.539/2012;Cons. St. IV, n.4848/2007).

Del tutto isolato e piuttosto risalente nel tempo, poi, risulta l'orientamento secondo cui è possibile che – ai fini dell'espletamento di tale modalità di autenticazione – gli originali possano essere conservati presso la sede dell'impresa (T.A.R. Sicilia, Catania II, n.145/2004); o ancora, quello secondo cui, in sede di presentazione della documentazione, l'imprenditore possa dichiarare la conformità di copie di certificati e attestati agli originali custoditi nei propri uffici (Cons. St. IV, n.2254/2007).

3) Con quali formalità deve essere resa l'attestazione ai sensi dell'art. 19?

Con riguardo alle prescrizioni sulle modalità formali di effettuazione della autenticazione, la giurisprudenza si è espressa, in senso sostanzialistico e funzionale, ritenendo insussistente tale onere in capo ai soggetti che si avvalgono della modalità di autenticazione tramite dichiarazione sostitutiva di cui all'art. 19 in commento (Cons. St. V, n. 2521/2007;T.A.R. Puglia, (Lecce), II,n. 2686/2005). Nello stesso senso ha avuto modo di esprimersi la giurisprudenza, volta a ritenere sufficiente ad attestare la conformità di un documento all'originale l'attestazione posta sulla prima pagina del documento (T.A.R. Calabria, Catanzaro I, n.24/2011). Per converso, non mancano nella medesima giurisprudenza posizioni più formalistiche, volte a ritenere necessarie alternativamente una dichiarazione ex art. 19 specifica, recante la precisazione delle copie prodotte dichiarate conformi all'originale oppure una apposita dichiarazione in calce ad ogni copia prodotta (T.A.R. Sicilia, Catania III, n.562/2006).

Allo stesso modo è stata ritenuta legittima l'esclusione da una gara d'appalto dell'impresa che, invece della presentazione del certificato di conformità alle norme ISO 9001:2000 in copia conforme all'originale ex art. 18, d.P.R. n. 445/2000, secondo quanto prescritto dalla lex specialis, si era limitata ad allegare una copia fotostatica di detto certificato con la dicitura «copia conforme all'originale» apposta a penna (T.A.R. Lazio,RomaII, n. 6670/2009).